国土资源部：旅游村镇应编制村土地利用规划

编者按：为适应新时期农村发展要求，进一步推进农业供给侧结构性改革，国土资源部发文指导村土地利用规划有序开展，为新形势下农村土地的利用和管理立了新规。文件指出村土地利用规划编制要坚持村民主体地位和留住山水乡愁的要求和原则，结合当地实际，以一个村或数个村进行编制，并明确要求开展农村土地制度改革试点、社会主义新农村建设、新型农村社区建设、土地整治和特色景观旅游名镇名村保护的地方，应当编制村土地利用规划。

国土资源部2月6日公布《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》，鼓励有条件的地区编制村土地利用规划，统筹安排农村各项土地利用活动，通过加强农村土地利用供给的精细化管理，推进农业供给侧结构性改革，为农村地区同步实现全面建成小康社会目标做好服务和保障。

村土地利用规划大势所趋

党的十八大以来，党中央、国务院对做好新时期农业农村工作作出一系列重要部署，提出深入推进农业供给侧结构性改革、深化农村土地制度改革、赋予农民更多财产权利、维护农民合法权益、实现城乡统筹发展等重大决策。中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》和《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》提出，“加快编制村级土地利用规划”。中共中央办公厅、国务院办公厅《印发<关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见>的通知》提出，“编制村级土地利用规划”。

如何通过加强农村土地利用供给的精细化管理，提高农村土地资源节约集约利用水平，适应农业农村发展新形势，促进社会主义新农村建设和农业农村现代化发展，对土地利用规划工作提出了新的挑战。我国现行土地利用总体规划分为国家、省、市（地）、县、乡（镇）级，虽然乡(镇)级土地利用总体规划也对农村各项土地利用活动进行了安排，但由于比例尺较小、内容安排相对粗疏，一些地区需要通过编制村土地利用规划，对乡（镇）土地利用总体规划的有关内容和安排进一步细化，规范农村各项土地利用活动。

《意见》指出，当前我国农村土地利用和管理面临建设布局散乱、用地粗放低效、公共设施缺乏、乡村风貌退化等问题，同时正在开展的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，推进农村一、二、三产业融合发展以及社会主义新农村建设等工作，都迫切需要编制村土地利用规划，通过细化乡（镇）土地利用总体规划安排，统筹各项土地利用活动，适应新时期农业农村发展要求。

因需而为 有序推进

村土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分，是乡（镇）土地利用总体规划在村域内的进一步细化和落实。《意见》指出村土地利用规划期限与乡（镇）土地利用总体规划应保持一致。规划范围可结合当地实际，以一个村或数个村进行编制。

由于农村情况复杂多样，发展很不平衡，资源分布不均，需求有缓有急，开展村土地利用规划编制和实施工作，还要充分考虑上位规划定位是否明确、村两委班子是否团结、基础条件是否良好、村民意愿是否强烈、规划编制经费是否有保障等因素，因此，村土地利用规划编制工作应该因需而为，有序推进。《意见》明确要求开展农村土地制度改革试点、社会主义新农村建设、新型农村社区建设、土地整治和特色景观旅游名镇名村保护的地方，应当编制村土地利用规划；其他地方要明确推进时间表，结合实际有序开展。

坚持村民主体地位 严格规划实施管理

《意见》指出，村土地利用规划编制工作，由县级人民政府统一部署，县级国土资源管理部门会同有关部门统筹协调，乡（镇）人民政府具体组织编制，引导村民委员会全程参与。

《意见》强调，做好村土地利用规划编制工作，必须充分发挥村民自治组织作用，要坚持村民主体地位，切实保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权，让村民真正参与到规划编制各个环节，使村土地利用规划成为实现村民意愿的载体和平台。

如何发挥村民主体作用，实现村民意愿，《意见》还明确了工作方法和注意事项：通过实地踏勘、入户调查等方式摸清村域经济社会发展现状、各类资源利用状况，了解村民实际需求和发展愿景；在规划成果编制中充分考虑村民意愿，合理安排各类用地规模、布局和时序；规划成果要通过征询、论证、听证、公示等多种途径，充分听取村民意见和建议；规划成果经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后，纳入乡（镇）土地利用总体规划按法定程序报批，规划成果经批准后，在规划区内域内予以公告。

此外，为确保规划的严肃性，《意见》强调，要严格村土地利用规划实施管理。村土地利用规划一经公告，应当作为土地利用的村规民约严格执行。村庄建设、基础设施建设和各项土地利用活动，必须按照村土地利用规划确定的用途使用土地，不得随意突破或修改。确因特殊情况需要修改规划的，应制定规划修改方案，按法定程序报规划原审批机关同意，确保规划的严肃性。

留住山水乡愁 引导农村土地综合整合

习近平总书记曾提出“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”，“山水林田湖是一个生命共同体，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”。

贯彻落实中央精神，《意见》明确指出编制村土地利用规划要按照“望得见山、看得见水、记得住乡愁”要求，以乡(镇)土地利用总体规划为依据，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，统筹布局农村生产、生活、生态空间。

统筹考虑村庄建设、产业发展、基础设施建设、生态保护等相关规划的用地需求，合理安排农村经济发展、耕地保护、村庄建设、环境整治、生态保护、文化传承、基础设施建设与社会事业发展等各项用地；

科学指导农村土地整治和高标准农田建设，遵循‘山水林田湖是一个生命共同体’重要理念，整体推进山水林田湖村路综合整治，发挥综合效益。”

强化对自然保护区、人文历史景观、地质遗迹、水源涵养地等的保护，加强生态环境的修复和治理，促进人与自然和谐发展。

执行标准 运用技术 规范提升规划成果

《意见》明确村土地利用规划编制应当执行国家、行业标准和规范, 充分运用遥感影像、信息化、大数据分析等先进技术手段，切实提高成果水平。

为了规范村土地利用规划成果，《意见》指出村土地利用规划成果由规划图件、表格和管制规则组成，并对各部分成果以及规划图件要求进行了详细说明。

规划图件宜采用1∶2000比例尺或精度更高的数据制作，包括村土地利用现状图、村土地利用规划图，以及根据需要编制的其他规划图件。规划表格包括规划目标表、土地利用结构调整表、重点建设项目表等。规划管制规则包括耕地、宅基地、设施农用地、公益性设施用地、集体经营性建设用地等不同用途土地的使用规则。

村土地利用规划图上应当标明村庄建设用地规模边界和扩展边界；农村宅基地、集体经营性建设用地、公益性设施等用地范围；交通、水利等基础设施和其他独立选址建设项目的位置和用地范围；永久基本农田保护红线和生态保护红线；一般耕地和其他农用地的范围；土地整理复垦开发项目区、高标准农田建设项目区、增减挂钩项目区、工矿废弃地复垦利用项目区等范围。

此外，为了有效做好村土地利用规划编制工作，《意见》还明确鼓励大中专院校、机关企事业单位及社会各方面的青年志愿者，为村土地利用规划编制工作提供志愿服务。

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