政府和社会资本合作物有所值评价指引 （修订版征求意见稿）

修订政府和社会资本合作（PPP）物有所值评价指引，旨在贯彻落实《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）有关要求，进一步规范PPP项目物有所值评价工作，在《PPP物有所值评价指引（试行）》印发施行以来取得的经验基础上，改进和完善物有所值评价方法，更加合理、有效地推广运用PPP模式。

《政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求意见稿）》现已公开。欢迎关心PPP特别是PPP物有所值评价工作的社会各界对征求意见稿提出意见。意见请发至财政部PPP中心信息管理部邮箱xxglb@cpppc.org，邮件标题“VFM意见”。

财政部PPP中心

2016年11月7日

政府和社会资本合作物有所值评价指引

（修订版征求意见稿）

第一章总则

第一条【目的和依据】为促进政府和社会资本合作（Public Private Partnerships，PPP）物有所值（Value for Money，VfM）评价工作规范有序开展，合理遴选适合采用PPP模式的项目，考察PPP项目物有所值实效，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等有关规定，制定本指引。

第二条【定义】本指引所称物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目，以及评估已执行PPP项目物有所值实现程度的一种方法。

第三条【方法和原则】物有所值评价包括定量评价和定性评价，应遵循真实、客观、谨慎、公开的原则。

第四条【适用范围】中华人民共和国境内拟采用、已采用PPP模式实施的项目（以下统称PPP项目）应开展物有所值初始定量和定性评价和中期评价。

第五条【初始评价】初始物有所值评价应在项目可行性研究报告（或申请报告等具有同等效力与深度的文件）获得相关主管部门批准后，在PPP项目识别阶段开展，在准备阶段可根据项目实施方案予以修正。

初始物有所值评价按照先定量评价后定性评价的顺序进行。

初始物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。定性评价结果不低于80分的，初始物有所值评价结论为“通过”，可以不考虑定量评价结果；定性评价结果不低于60分且低于80分的，定量评价物有所值量值大于0时为“通过”，定量评价物有所值量值小于等于0时为“未通过”；定性评价结果低于60分的，初始物有所值评价结论为“未通过”。

未通过初始物有所值评价的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。

第六条【初始评价与后续工作的关系】初始物有所值评价确定的项目核心要素，风险相关比例和数值、折现率、社会资本收益率等参数，应与财政承受能力论证、采购文件编制、PPP项目合同起草等工作中的相关要素和参数一致，并发挥对采购社会资本的指导作用，原则上应作为不可谈判内容，除非能得到合理优化。

第七条【中期评价】中期物有所值评价在项目开始运营后3年到5年内开展，考察物有所值实现程度，作为项目中期评估的组成部分。

2016年1月1日之后发起的PPP项目均应开展中期物有所值评价。

中期物有所值评价可以不包括定性评价。

第八条【责任部门与激励相容】初始物有所值评价由项目实施机构或同级行业主管部门组织实施，同级财政部门对物有所值评价报告进行审核并出具审核意见。定量评价可委托专业咨询服务机构开展，定性评价组织专家开展。

中期物有所值评价由同级财政部门会同行业主管部门组织实施，委托专业咨询机构和专家按照初始物有所值评价方法和实际建设运营数据对照开展定量评价工作，并确定初始和中期评价的结果偏离幅度。

受托开展物有所值评价的专家和咨询服务机构应独立、客观、科学地进行评价，并对评价结果负责。

第二章评价准备

第九条【能力准备】财政部门（或PPP中心）、行业主管部门、实施机构、专家、咨询服务机构等涉及物有所值评价的相关主体应持续加深对物有所值的认识。

从事物有所值评价工作的相关人员应正确理解和掌握PPP概念、理念和定性评价指标的含义，以及现值、净现值、年值、年金、终值等资金时间价值概念和计算方法。

第十条【资料准备】项目初始物有所值评价资料主要包括：项目初步实施方案和实施方案，存量公共资产的历史资料，新建或改扩建项目的可行性研究报告或具有同等工作深度的报告、设计文件等。

初步实施方案和实施方案中的项目产出说明、风险识别和分配、财务测算等内容应尽可能详实。其中，项目全生命周期的具体风险可量化和不可量化应尽可能全面，其中由政府和社会资本共担的风险的项数应不超过风险总项数的五分之一。

中期物有所值定量评价资料主要包括：项目初始物有所值定量评价资料、PPP项目合同及其风险分配安排、竣工决算报告、绩效监测报告、项目公司财务报表、政府对PPP项目的支出报告等。

第三章定量评价

第十一条【定量评价内容】定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资运营方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

未折现的建设成本、收益、运营维护成本、收入、竞争性中立调整值、风险承担成本、其他成本等，均以年为测算时间段，计作当年值，做好折现准备。

第十二条【折现率】折现率用于将各年度的成本、收益、收入、竞争性中立调整值等按照资金时间价值原理折算为现值，参照同期地方政府债券收益率合理确定。

用于测算PSC值与PPP值的折现率、现值所在时间等均应相同。

第十三条【PSC值的构成】PSC值是以下三项的全生命周期现值之和：

（一）模拟项目的建设和运营维护净成本；

（二）竞争性中立调整值；

（三）政府承担PPP项目全部风险的成本。

PSC值=模拟项目的建设和运营维护净成本的现值+竞争性中立调整值的现值+PPP项目全部风险承担成本的现值

第十四条【PSC值测算之一模拟项目的建设和运营维护净成本】模拟项目是假设的、政府采用现实可行的且最有效的传统投资运营方式实施的、与PPP项目产出效率、质量和数量相同且生命周期相同的项目。模拟项目的各项假设和特征在其成本计算全过程中应保持不变；模拟项目财务模型中的数据口径应保持一致；模拟项目可以含有政府外包出去的建设运营内容，但政府外包成本应计入模拟项目成本。

模拟项目每年的建设净成本主要包括当年设计、施工、升级、改造、大修等建设行为投入的现金、固定资产等实物和土地使用权等无形资产，以及建设期利息，并扣除当年资产转让、出租等资产处置行为所获的收益。当年未发生的行为不计相应投入、利息或收益。

模拟项目第n年的建设净成本=第n年建设行为投入+第n年建设期利息–第n年资产处置行为收益

模拟项目每年的运营维护净成本主要包括全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用、财务费用等，并扣除假设模拟项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。

模拟项目第n年的运营维护净成本=第n年运营维护成本+第n年管理、销售和财务费用–第n年使用者付费收入

第十五条【PSC值测算之二竞争性中立调整值】竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资运营方式比采用PPP模式实施项目少支出的税额，结合具体情况可以选用：

（一）前述模拟项目已假定免税的，竞争性中立调整值为PPP项目的预计应缴税额；

（二）前述模拟项目已假定缴税的，竞争性中立调整值为PPP项目预计应缴税额与模拟项目应缴税额之差；

（三）竞争性中立调整值等于0。

第十六条【PSC值测算之三项目全部风险成本】PPP项目全部风险承担成本应充分考虑各项主要风险出现的概率及其后果，可采用情景分析法、比例法及概率法进行测算。主要风险在风险识别与分配环节确定。

（一）情景分析法。在各项主要风险的量化后果值可以测算、但发生概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行基本、不利、最坏等情景假设，估算全生命周期内每年各项主要风险承担成本，加总得到当年全部风险承担成本。每项主要风险的各个情景发生概率在不同年份可以不同。计算公式为：

PPP项目第n年的全部风险承担成本=∑i（当年第i项风险承担成本）

当年第i项风险承担成本=该风险在基本情景下的量化后果值×基本情景发生概率+该风险在不利情景下的量化后果值×不利情景发生概率+该风险在最坏情景下的量化后果值×最坏情景发生概率

（二）比例法。在各项主要风险发生的概率及其量化后果值难以测算的情况下，可以按照PPP项目预计的每年建设运营成本的一定比例确定当年该项风险承担成本，加总得到当年全部风险承担成本。上述比例不大于20%，每项主要风险对应的比例在不同年份可以不同。计算公式为：

PPP项目第n年的全部风险承担成本=∑i（第n年的建设运营成本×第i项风险第n年的承担成本比例）

（三）概率法。在各项风险后果值及其发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各项风险承担成本。

如PPP项目采用保险等风险防范措施，可明显减少风险承担成本的，投保额乘以风险发生概率减去保费支出的部分抵减风险承担成本。

第十七条【PPP值】PPP值是以下三项成本的全生命周期现值之和：

（一）政府方投入PPP项目的建设和运营维护净成本；

（二）政府自留风险承担成本；

（三）政府其他成本。

PPP值=政府方投入PPP项目的建设和运营维护净成本的现值+政府自留风险承担成本的现值+政府其他成本的现值

第十八条【PPP值测算之一政府方投入PPP项目的建设和运营维护净成本】政府方投入PPP项目的建设和运营维护净成本主要包括PPP项目准备、设计、施工阶段政府以现金、固定资产、土地使用权等提供的股权投入，以及运营维护阶段政府支付给社会资本的运营维护费、财政补贴等，并扣除全生命周期内PPP项目公司转让、出租等资产处置行为所获的资本性收益以及除政府支付外的运营收入。

第n年政府方投入PPP项目的建设净成本=第n年股权和配套等投入–第n年项目公司处置资产收益

第n年政府方投入PPP项目的运营维护净成本=第n年政府支付的运营维护费和补贴–第n年除政府支付外的项目公司运营收入

政府方是项目公司股东且不参与股利分红的，运营维护阶段政府支付给社会资本的运营维护费、财政补贴等应是扣除所放弃股利分红后的金额。

合作期满移交时，政府有偿接收社会资本和项目公司移交项目资产的，政府为接收资产而支出的成本经折现后作为加项计入PPP值。

第十九条【PPP值测算之二政府自留风险承担成本】

政府自留风险包括PPP项目政府方分担的风险，以及政府和社会资本共担风险中政府承担的部分。PPP项目全部风险由政府自留风险和可转移风险组成。

政府自留风险承担成本测算方法与PSC值中全部风险承担成本测算方法相同。

采用比例法的，政府自留风险占PPP项目全部风险的比例在全生命周期内可以各年相同，或者若干年相同，或者各年不同。

采用情景分析法和概率法的，识别或准备阶段定量评价的政府自留风险由实施方案确定，执行阶段定量评价的政府自留风险由PPP项目合同及其补充合同约定。

第二十条【PPP值测算之三政府其他成本】PPP项目中政府其他成本，主要包括：（1）政府承担的未纳入建设成本的咨询服务和市场调研相关前期费用、移交补偿款等交易成本；（2）包括政府负责的连接设施和配套工程建设成本，政府授予社会资本的项目周边土地或商业开发收益权，政府向社会资本提供的投资补助和贷款贴息等在内的政府配套投入，并扣除其中确定将由社会资本方承担费用。

第n年政府其他成本=第n年政府承担的交易成本+第n年政府配套投入–第n年社会资本方为配套投入支付的费用

第二十一条【定量评价谨慎原则】定量评价应遵循谨慎原则：

（一）在多个折现率适用的情况下，采用其中的最小值；

（二）用于测算PSC值的各项成本、收益和收入的构成中，相关主管部门已发布测算定额或价格标准的，或者资产经依法合规确定评估值的，原则上，成本按相应定额、价格或评估值的最小值计算，收益和收入按相应定额、价格或评估值的最大值计算。

（三）用于测算PPP值的各项成本、收益和收入的构成中，主管部门已发布测算定额或价格标准的，或者资产经依法合规确定评估值的，原则上，成本按相应定额、价格或评估值的最大值计算，收益和收入按相应定额、价格或评估值的最小值计算。

（四）用于测算PPP值的社会资本合理利润率存在区间值时，采用其中的最大值。

本条仅适用于物有所值定量评价，不适用于PPP模式相关的其他任何定量测算、论证、评价等。

第二十二条【存量项目PSC值、PPP值】存量公共资产采用转让-运营-移交（TOT）等不涉及改建、扩建的，在上述测算方法基础上，PSC值测算中模拟项目应是存量项目，建设成本仅包括未来升级、改造、大修等投入；PPP值测算不考虑政府向社会资本转让存量公共资产取得的收入。

存量公共资产采用改建-运营-移交（ROT）等涉及改建、扩建的，PSC值测算中模拟项目应是改扩建项目，建设成本包括改扩建部分的设计、施工等投入，以及整个项目未来升级、改造、大修等投入；PPP值测算不考虑政府向社会资本转让存量公共资产取得的收入。

第二十三条【中期评价】中期物有所值定量评价PSC值等于识别阶段进行的初始物有所值评价中已测算的PSC值，PPP值根据项目执行情况及第十条所列评价资料等测算。

第二十四条【定量评价结果】定量评价结果用物有所值量值、物有所值指数表示。

物有所值量值=公共部门比较值-PPP项目全生命周期政府方净成本的现值

物有所值指数=（公共部门比较值-PPP项目全生命周期政府方净成本的现值）÷公共部门比较值×100%

第四章定性评价

第二十五条【定性评价准备】开展物有所值定性评价时，项目同级行业主管部门应细化和明确定性评价程序、专家数量和来源、指标及其权重、评分标准等基本要求。

第二十六条【定性评价指标】定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性、项目内资产相关度等七项基本评价指标。

第二十七条【指标之一】全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。

第二十八条【指标之二】风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。

第二十九条【指标之三】绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实绿色低碳、节能环保、支持本国产业等政府采购政策，是否具有行业引领和创新示范作用。

第三十条【指标之四】潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。

第三十一条【指标之五】政府机构能力指标主要考核政府转变职能、简政放权、放管结合、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。

第三十二条【指标之六】可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。

第三十三条【指标之七】项目内固定资产相关度指标主要考核项目范围内各个边界清晰、基本能够独立提供某类公共服务的固定资产之间的相关性。相关性差的固定资产一般不适宜纳入同一项目。

第三十四条【补充评价】项目同级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，可根据具体情况设置补充评价指标。

第三十五条【补充指标】补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、区域带动等。

第三十六条【指标权重】在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过20%；补充评价指标权重为20%，其中任一指标权重一般不超过10%。

第三十七条【指标分值】每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为100～80、79～60、59～40、39～20、19～0分。项目同级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。

第三十八条【专家要求】定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及法律、区域规划发展、工程建设、项目运营管理和环境保护方面专家等。

专家组由不少于9人的单数组成，前款列出的每个领域至少应有一名专家参与。

来自同一独立法人机构的专家不得超过2人。承担物有所值定量评价的咨询机构不得作为定性评价专家来源。

第三十九条【专家组会议】行业主管部门或实施机构组织召开专家组会议。定性评价所需资料应于专家组会议召开前送达专家，确保专家掌握必要信息。

第四十条【专家组会议程序】专家组会议基本程序如下：

（一）专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，专家打分表见附件；

（二）按照指标权重计算所有专家打分的加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。

第四十一条【特别加分因素】国家级及省级贫困县的项目在加权平均分基础上加10分，作为定性评价最终得分。

第五章评价报告和信息披露

第四十二条【报告流程】项目同级财政部门（或PPP中心）应将经审核的物有所值评价报告逐级报至省级财政部门备案，并将报告除附件外的内容电子版上传全国PPP综合信息平台。

第四十三条【报告内容】物有所值评价报告内容包括：

（一）项目基础信息。主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP运作方式、风险分配框架和付费机制等。

（二）评价方法。主要包括定性评价程序、指标及权重、评分标准、评分结果、专家组意见以及定量评价的PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等。

（三）评价结论，分为“通过”和“未通过”。

（四）附件。通常包括（初步）实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同及补充合同、绩效监测报告等。

第四十四条【报告披露】项目同级财政部门（或PPP中心）应按照有关PPP项目信息公开制度要求，及时将物有所值评价相关信息通过全国PPP综合信息平台等渠道向社会公开，但涉及国家秘密和商业秘密的信息除外。

第四十五条【报告使用】在PPP项目合作期内，项目同级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要基础资料，将中期与初始物有所值评价结果对照进行分析。对于中期物有所值量值比初始物有所值量值偏低幅度超过20%的，要责成项目实施机构及受托开展初始物有所值定量评价的咨询机构予以解释说明，因非客观因素变动造成偏离的，对项目实施机构和咨询机构及有关问题予以通报曝光，并依照相关法律法规处理。

第四十六条【信息管理】各级财政部门（或PPP中心）应加强物有所值评价数据库的建设，做好定量和定性评价数据的收集、统计、分析和报送等工作。

第四十七条【监督管理】各级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，加强对物有所值评价专家和咨询服务机构的监督管理，通过全国PPP综合信息平台进行信用记录、跟踪、报告和信息公布。省级财政部门应加强全省（市、区）物有所值评价工作的监督管理。

第六章附则

第四十八条【生效时间】本指引自印发之日起施行，《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）同时废止。

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