关于海南旅游业管理思考:政府该做什么?
行业管理和环境净化
旅游业经过数年发展,已经成为国民经济重要支柱产业,2002年全省旅游收入95.38亿元,占全省GDP的15%;2003年受非典影响,旅游收入略有下降93.55亿元,占全省GDP的13%。1999年-2004年5月海南旅游主要经济指标显示旅游行业处在持续稳定增长期。但从行业具体的运营状况来看,长期以来存在市场不规范,旅行社、导游暗箱操作,收取佣金现象突出,淡旺季分界明显,景区、酒店接待量不足,旅游企业开拓市场能力弱、经营状况欠佳、负担重等问题。本文试以政府的角度从行业管理、公关与宣传、会议目的地定位、优惠和扶持等四个方面探讨上述问题的解决途径和可行性。
一、行业管理和环境净化
今年上半年,省旅游局制订了若干价格管理办法,旨在整顿行业歪风,建立诚信机制,规范旅游市场。办法一经颁布,在业内激起强烈反响,总的来看,赞同的少,反对的多,对市场形成了不小的冲击。
以2004年3-5月与2002年(2003年非典不具可比性)同期全省接待游客量比较:2002年4月比3月减少12.5%,2004年4月比3月减少16.7%;2002年5月比4月减少6.1%,2004年5月比4月减少15.2%。同期相比,减幅有如此大的攀升,原因是多方面的,但旅游局对市场价格的控制亦是其中主要原因之一。
海南现有的旅游价格是在长期的市场竞争中形成的,虽然存在种种问题,但也有一定的合理性和现实性,客源地与海南相近的香港、东南亚等地旅游价格也不高,目前,泛珠三角开展合作,港澳旅游极有可能对区域内9省主要城市居民全面放开,在这种形势下,海南简单地单方面提价,直接结果就是游客分流到其他旅游目的地。
主管机关希望通过指导价规范市场,初衷良好,但做法欠妥当。价格是供求关系的产物,健康的市场供求关系必定能自动调节生成合理的价格,但反过来,政府试图以干预价格的方式约束市场参与方的行为却未必奏效,旅游市场的整顿,应该解决根源问题。
1.鼓励和引导旅行社重组和兼并,消除因旅行社过多、相互竞争压价对市场造成的扰乱和破坏。
作为游客和旅游接待企业(景区、酒店等)的中介,旅行社在市场中起着举足轻重的作用,业内甚至有“旅行社和导游操纵着海南旅游命脉”的说法。据统计,截止2003年底,海南省共有旅行社157家,其中国际社39家,国内社118家,2003年国内社平均营收476万元,低于此平均值的旅行社95家,无营收的旅行社5家。此外,旅行社对外的承包部门和代理点不计其数。
从量上说,旅行社的供远远大于求,这就为外地组团社压价提供了机会。中小旅行社和营业点为求生存,报出低于成本的接团价格,然后将团卖给导游,导游则通过收取景区、购物点的回扣谋生,如此一来,形成恶性循环。由此可见,对旅行社和导导游的清理,是问题之关键。
建议由政府制订规则,提高市场准入门槛,通过对资产规模、业务量等指标的限制,以联盟、合并、兼并的方式对现有旅行社进行重组,组建若干大型旅行社集团,实现规模经营,消除因旅行社过多相互竞争压价对市场造成的扰乱和破坏。市场清理完成后,供求基本平衡,价格由扭曲恢复正常,旅行社和导游均有生存空间,取得合理报酬,暗箱的违规操作动机就会减小。
在清理中,应严格按照既定的规则操作。由于每家旅行社在旅游局均存有20-50万元不等的质量保证金,在过去屡屡出现对旅行社清理不彻底的现象,有的旅行社违规经营被取消,换个名字又重新开业。有关单位应为大局和整个行业的长远利益着想,暂时放弃部门小利益。
2.建立完善的旅游质量监督检查体系和诚信机制,加大违规经营成本,实行违法必究,执法必严。
建立完善的旅游质量监督检查体系,对旅行社和导游实行档案记分管理,发生违规严格追究责任,加大违规成本,对于违规情况严重的,处以取消经营资格或从业资格的惩罚。只有当违规成本远远高于违规可能带来的获利,并且执法部门做到言必行,行必果时,处罚措施才能起到应有的威慑和警戒作用, 否则将沦为执法部门和被处罚者的遮羞布。
3.以规划控制和引导制旅游项目的开发建设,避免重复建设恶性竞争
作为海南旅游产品的核心部分,旅游景区和景点存在总体开发水平不高,结构和布局不合理,重复建设多,同类产品供大于求,相向削价竞争,企业经营状况普遍欠佳等问题;从布局上看,主要集中在东部沿海,中部和西部数量少、规模小、档次低,形成“东重西轻中弱”的格局(见附表3),导致海南旅游观光线路单一老化,游客逗留时间短,经济效益受影响。
要在今后的发展中避免出现同类的问题,应该从根子上解决,即以规划控制项目的开发建设。东部地区已出现供过于求和部分现有产品的老化,在今后的开发中应注意新项目的限制和现有项目的二次开发,而针对中西部地区的弱势局面,政府应引导或给予必要的优惠,鼓励中西部的开发。在项目类型上,注重差异化开发,减少或消除同质项目重复建设,既避免项目建成后对现有市场份额的掠夺和项目本身的经营苦难,也符合资源优化配置的市场规则。
4.加强社会综合整治,创造安全文明旅游软环境
游客到达目的地首要关注的是安全问题,2002年巴厘岛的爆炸案使到底旅游一夜之间滑到谷底。目前海南旅游软环境不容乐观,刑事犯罪、制假售假、拉客宰客、敲诈勒索等案件时有发生,去年发生某院士来海南旅游被杀一案轰动全国,这直接影响了海南旅游的声誉。建议由工商、公安、旅游、环卫、质监等部门组成联合稽查小组,常年定期进行巡查,严厉打击不法行为,净化旅游环境,规范旅游市场秩序。
5.加强公共服务设施的建设
建设旅游咨询服务中心,设置规范的中英文道路交通标识,加大对主要旅游线路和景区公交运力的投入,尽快开通粤海铁路客运专线,公共服务设施的建设将为旅游发展提供强有力的支撑。
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