制定旅游法 厘清旅游概念是立法的关键

法律上的概念不同于纯情理论概念,纳入法律规范和调整的内容必须是社会中亟须规范和调整的事项,而且是一部特定的法律有能力完成的任务,绝不能照抄照搬有关国际组织的所谓“权威”定义,毕竟中国有自己的特殊国情。因此,界定清楚“旅游”的概念应当作为修改旅游法草案的首要工作。

制定旅游法,在我国是一项填补法律空白的立法活动,其重要性、现实意义和历史意义都不言而喻,因而备受关注。要制定一部满足社会现实需要,系统规范和调整我国全部旅游活动和旅游法律关系,切实保障游客和旅游经营者及其他相关各方的合法权益,促进中国旅游事业持续健康发展的旅游法,对立法者是一个严峻挑战。

那么,我国旅游立法的关键问题都有哪些呢?有人说,规划、管理、安全,一个都不能少。当然这是就宏观而言的。如果从微观和具体环节上讲,旅游法规范和调整的范围更为广泛,包括诸如旅游合同订立、运输服务、导游服务、旅游者权益保护等在内的许多内容都不能遗漏,这都毫无疑问。不过,它们都有一个最基本的前提,那就是恰当界定旅游的概念,正确划定旅游的范围。因为这是旅游法为旅游各方设定权利义务的基础,否则旅游法规定的全部制度、措施和保障都会沦为空中楼阁。

关于这个问题,全国人大常委会在审议这部法律草案过程中,委员们已经提出了不同意见。不少委员建议科学界定旅游的内涵,明确划定旅游的外延,从而让法律便于遵守和执法(8月29日《检察日报》)。我们完全赞同这些意见。旅游立法决不能像现在这样“跑马圈地”,规范和调整的范围过于宽泛是旅游法不能承受之重。

据报道,草案第二条对“旅游”概念的描述是,“自然人为休闲、娱乐、游览、度假、探亲访友、就医疗养、购物、参加会议或从事经济、文化、体育、宗教活动,离开常住地到其他地方,连续停留时间不超过12个月,并且主要目的不是通过所从事的活动获取报酬的行为”。按照汉语语法进行理解,这个“旅游”概念无所不包,几乎涵盖了现代人的全部工作、生活、学习和休闲活动,等于把一个自然人的全部活动都纳入到旅游法的规范和调整范围。这显然既不符合社会实际,也不符合法律实际。一方面,一部无所不包的旅游法让其他法律如何自处；另一方面,一部旅游法不可能也无力承受如此繁重的任务。

道理很简单,将“开会”、“看病”都归入旅游,其中涉及的各项活动和各种法律关系,岂是旅游法能够规范和调整的?更不是旅游主管部门能够包揽一切,完成监管任务的。不可否认,当前的许多会议都暗含一些旅游活动,甚至成为公职人员腐败的重要通道。但要防止借会议之名公款旅游,决不是旅游法能够规范和防止的。从性质和宗旨上看这部法律根本不可能规定这些反腐内容,否则就会不伦不类。至于会议过程中的公款旅游问题,主要靠规范和调整公款支付和监管的预算法等相关法律来完成。当然,对于已经出现的公务活动委托旅行社代理的情形,是否能够将其完全归入旅游活动,也不能因为旅行社的参与而一概而论。

需要指出的是,草案第二条的“旅游”概念,在文字表述上问题很多。一是逻辑不清；二是缺乏核心词；三是未能揭示旅游的本质。把旅游的目的和手段当成旅游本身,致使内涵不清、外延不明,结果把根本与“旅游”风马牛不相及的开会、看病、购物、经营、演出、比赛及参拜等活动都归入其中,让人难以理解。必须认识到,法律上的概念不同于纯情理论概念,纳入法律规范和调整的内容必须是社会中亟须规范和调整的事项,而且是一部特定的法律有能力完成的任务,绝不能照抄照搬有关国际组织的所谓“权威”定义,毕竟中国有自己的特殊国情。因此,界定清楚“旅游”的概念应当作为修改旅游法草案的首要工作。  

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