实用性村庄规划的编制策略与方法

2021-09-18 标签：

绿维导语：当前我国正处于国土空间规划体系变革的关键时期，社会各界普遍认识到乡村地区村庄规划建设的意义重大，具有紧迫性，事关乡村振兴和全面建成小康社会目标能否实现。

新时代的村庄规划有新的使命，新的理念和新的定位，基于“多规合一”的规划编制技术以及国土空间规划体系的约束，从全域管控、村庄建设两个维度，探索可复制、可推广的实用性村庄规划的策略与方法。

新时代村庄规划的内涵要义

新使命：落实乡村振兴与精准扶贫战略

党的十九大首次提出乡村振兴战略，是我国实施精准扶贫和全面建成小康社会的必然要求。新修订的《土地管理法》首次提出：“经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，村庄经营性用地可以出让、出租。”这是乡村地区土地使用的一次重大改革，对实现乡村振兴具有重大意义。

对比“社会主义新农村建设”与“乡村振兴”政策，在目标、理念等方面是一次全方位的升级，从“生产发展”到“产业兴旺”，从“村容整洁”到“生态宜居”，从“管理民主”到“治理有效”，从“生活宽裕”到“生活富裕”，村庄规划作为实施乡村振兴战略的重要抓手，承担着新的历史使命。

通过梳理《国家乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》和《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》发现，乡村振兴背景下的村庄规划，应落实“一个目标、四种类型、四大任务、八个统筹”的总要求。

乡村振兴背景下的村庄规划框架

新理念：推进乡村地区生态文明建设与高质量发展

践行生态文明发展理念，树立土地节约集约利用的资源观，是实现乡村地区高质量发展的前提。新时代的村庄规划，必须转变发展理念，更加重视“生态的承载力”，优先保护生态环境和基本农田，统筹国土空间开发格局，同时深入挖掘乡村文化价值，传承乡土文化，建立与乡村产业发展相适应的特色精品空间，引导乡村地区将生态、文化优势转化为经济、社会发展动力，最终实现农业强、农村美、农民富，提升农民的获得感、幸福感、安全感。

新定位：国土空间规划体系中乡村地区的详细规划

在我国“五级三类”国土空间规划体系中，村庄规划被定位为详细规划。作为乡村地区建设的管控抓手，村庄规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可以及进行各项建设活动的法定依据。

“五级三类”国土空间规划体系

过去的村庄规划，主要集中在对乡村建设空间的规划、建设与管理方面，缺乏对生态空间、农业空间等非建设空间的有效管控。在新时代国土空间全要素管控的背景下，应加强对非建设空间的有效管控，统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作，改变过去采取的“消极”规划保护的模式，从消极保护变为积极治理，最终实现从乡村建设空间管控向统筹全域空间管控的转变。

新方法：采用“多规合一”的规划编制技术

《通知》提出要“整合村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，编制‘多规合一’的实用性村庄规划”。我国原有的村庄规划类型较多，由于主导部门不同，政策法规也不同，这导致乡村地区多规冲突严重，造成规划事权的“重叠”与“真空”地带并存的现象，包括空间边界矛盾冲突、用地权属性质冲突、规划时限冲突等问题，难以统筹协调。

“多规合一”村庄规划类型梳理

乡村地区的“多规合一”，核心是“土规”与“城规”的融合，要创新村庄规划编制方法，兼具土地综合管控和村庄发展建设的功能，统一工作底图，统筹乡村资源，搭建数据平台，破解“规划打架”的矛盾，最终实现乡村地区“一张图”管理。

新要求：编制“能用、管用、好用”的村庄规划

《通知》提出要“编制能用、管用、好用的实用性村庄规划”。过去的村庄规划编制是以政府为主导，采用自上而下的模式，村民的参与度不高，实用性不强，导致乡村地区规划、建设、管理三者相互脱节。

新时代的村庄规划更加强调“实用性”，应体现“政府管用、村委好用、村民实用”三大要求，既要满足各级政府部门的管控要求，也要便于村委的实施管理，还要积极响应村民的合理诉求。

在此背景下，村庄规划须创新编制方法，以问题为导向，实现从自上而下的“任务式”模式，向自下而上、上下结合的“实用性”模式转变，统筹协调好乡村地区规划、建设、管理三者之间的关系。

多规合一实用性村庄规划

理解多规合一实用性村庄规划，可以把它简化为三个词，也就是“多规合一”、“实用性”和“村庄规划”。

1、多规合一

在新的国土空间规划体系建立之前，政府的不同部门针对乡村地区所编制的规划其实是比较多的，也就是说，同一片乡村空间可能有多种规划并存。不同规划的内容、深度、侧重点和发挥的作用等都有所不同，因此规划间不可避免地存在着一些不一致，甚至是矛盾，这就导致了以往村庄规划中存在的一个现实困境。

乡村地区多种规划并存

进一步比较，原住建部门在宏观层面的乡村领域，比如城镇总体规划中，可能会涉及到一些乡村规划的内容，镇村布局规划，有些地方叫村庄布局规划，包括县域的乡村的建设规划，这都是宏观层面对于乡村地区的一些规划引导。而在行政村的村域层面，住建部门是没有专门规划的，但是在居民点或是自然村的建设规划过程当中，一般会附带对于整个行政村的规划研究。对于具体的村庄点、自然村，原住建部体系下的规划还是比较多的，比如说建设规划、整治规划、美丽乡村规划、历史文化保护规划等等。此外，原国土部门在宏观层面有市域、县域的总体规划、乡镇土地利用总体规划以及土地整治规划；在行政村层面有村土地利用规划，而在更微观的层面则没有具体的规划安排，对自然村、村庄点的用地规划和安排包含在行政村的土地利用规划中。

由此我们可以看到，住建部门和国土部门这两条线的规划侧重点不一样，建设规划更多的是以自然村、村庄点为侧重点，偏重于空间设计和项目建设；原来的土地利用规划更多的是以行政村的村域为规划范围，偏重于土地整治、基本农田管控和保护，以及农用地转用的控制管理等等。因为二者有不同的规划目标和任务，导致规划的工作重点也不一样。同时，两类规划所用的基础数据、规划编制过程中使用的技术和软件，以及数据库的要求等方面也存在一些差异。

在新的国土空间规划体系下，要解决多种规划间存在的各种差异和矛盾，多规合一是必须的、首要的。多规合一既是要求也是手段，既是目标也是路径，未来的村庄规划要实现多规融合，整合原来的村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等，真正地用一本规划和一张蓝图来指导规划建设管理。

2、实用性

实用性也是规划界一直在讨论的问题，是我们在村庄规划的编制过程中要特别关注的一个侧重点，也是规划能否落实的关键所在。

考虑到规划的实用性，首先要解决的是谁来使用的问题，我们编制的村庄规划是给谁用的？这里主要考虑三类主体的使用：

政府用

村庄规划是法定规划，是自然资源规划主管部门和城市政府进行规划许可和土地用途管制的重要法定依据。从这样的规划定位出发，村庄规划要满足政府规划管理的需求，从有利于乡村规划实施管理的角度确定规划内容、管控要素和管控深度，同时还应当保持适度的弹性，以提高规划的可操作性，由此来体现村庄规划在管理上的实用性。

村民用

村民是村庄的主人，我们的规划要使村民能够了解自己的房屋、承包地，以及本村的公共服务设施在哪里，了解自己的左邻右舍、宅前屋后是什么样子。有一些村民也会关注村庄的未来发展，对于这样的一些需求，规划都应当给予回应。但是村民不是专业的规划人员，对规划图纸的理解能力有限，因此我们要从便于村民使用的角度，采用村民看得懂、接地气的表达方式，提炼出有利于村民认同、便于执行的简易成果，将这类成果纳入到村规民约之中。这是体现在使用上的实用性。

社会用

乡村振兴战略实施以来，从国家中央到地方，田园综合体、特色田园乡村建设、美丽乡村建设等实践在全国各地相继开展，社会各方力量都踊跃地参与到乡村振兴的时代洪流之中。因此，村庄规划也要在一定程度上响应市场需求，在用地布局、项目安排、弹性引导等方面为乡村振兴提供一些支持和保障。这是体现在服务上的实用性。

那么，村庄规划的编制过程中如何落实和体现实用性？

首先，在编制内容上要守底线、抓重点，就是要有一个最底线的编制要求，根据当地的实际情况来抓规划的重点内容；对于其他的非重点内容则可以采用“菜单式”的规划，以保证适度的规划弹性。这是编制内容方面的一些原则。其次，在工作推进方面，应有序进行，防止一哄而上，片面地追求村庄规划的全覆盖。规划编制要根据需求，对于有建设需求和发展需求的村庄要抓紧编、提前编。由于村庄规划的时间、质量等方面都很难把握，全域范围内的迅速的全覆盖不一定是好的，更合理的是试点先行，通过试点的规划经验来总结国家，包括不同省份的一些要求，然后确定符合当地实际的村庄规划编制思路、内容和深度。最后，在成果形式上应注重实用性而非工作量，避免走入内容求全、深度过大、成果过厚的误区。

3、村庄规划

关于村庄规划，前面的介绍已较为明确了。就规划定位而言，村庄规划是法定规划，其规划范围是行政村的全域，可以是一个行政村或者相邻的几个行政村合并在一起编制。从规划深度上来看，国家文件中写明的是详细规划，在国土空间规划五级三类的规划体系中，原来我们常说的详细规划，包括控制性详细规划和修建性详细规划，是城镇开发边界内的详细规划，那么多规合一实用性村庄规划实际上是针对城镇开发边界以外的乡村地区的详细规划，是和开发边界内的详细规划深度相当的要求。最后，从内容编制上面来看，村庄规划可能会覆盖到一些基本内容和一些选做内容，应根据编制对象的实际情况按需编制，应编尽编，编制过程中鼓励村民参与，开门做规划。

村庄规划的基本思路

1、技术路线

首先，村庄规划的对象是行政村的全域。从整个技术路线上来看，更多的是从现状出发，包括人口、产业、设施和村庄的特色等等，摸清“家底”，然后根据相关的政策和上位规划，结合自身的诉求来判断发展趋势，谋划村庄的发展定位，包括优化村庄布局，加强有关方面的支撑，最终形成近期建设实施的计划。这是对于行政村的全域而言的，对于其中的若干个村民点，应根据具体的建设需求进行村庄分类，例如快速提升、特色保护、城郊融合等，不同类型的村庄具有不同的建设需求，分类后应按照修建性详细规划的深度要求，有针对性地进行居民点的详细设计。

2、内容体系

从村庄规划的内容体系上来看，应遵循因地制宜、因村制宜的原则，通过菜单式的选择和深浅适度的把握，来实现村庄规划的实用性。具体而言，村庄规划的内容可以分为村庄总体布局规划、设施配套、居民点规划以及近期建设规划几大板块。

村庄规划的内容体系

3、成果呈现

成果呈现的角度上，村庄规划要体现实用性，通过成果的简化使老百姓能够看得懂。比如我们可以通过基本内容加选做内容的方式，来实现规划成果的有效性。基本内容方面，目前一些省的要求是“两图、两表、一库、一清单”，其中“两图”是村庄土地利用现状图和规划图，“两表”是规划指标表和土地用途结构调整表，“一库”是规划数据库，“一清单”是规划项目清单。这些是要向省厅报备并进行备案的必备内容，对应的规划成果包括目标定位、用地布局规划、国土空间用途管制、耕地和永久基本农田保护，公共服务设施规划、道路交通规划、公共设施规划、防灾减灾规划和近期规划等等。选做内容是指上级政府没有硬性要求，具体工作中可以结合村庄发展的实际需要，合理选择编制和决定规划深度的要素和内容，比如国土空间综合整治、生态修复、产业引导、历史文化保护、人居环境整治等方面的内容。同时，从服务实施管理的角度，要建设一个成果数据库，纳入“一张图”管理，实现规划成果的简化表达。

实用性村庄规划策略

当前，我国各地都在积极探索如何编制实用性村庄规划，并相继发布了一系列村庄规划导则。基于国内十个省（市）级村庄规划导则的研究，通过对其规划内容进行要点梳理与横向比较，发现以下特征：

（1）十个省（市）均明确要求，村庄规划应包含村庄分类引导、国土空间布局与用途管控、耕地与永久基本农田保护、国土空间综合整治和生态修复、产业发展布局、基础设施和公共服务设施规划、近期建设与行动计划等内容；

（2）北京、江苏、海南、江西、河南等七个省（市）明确提出，应包括村庄居民点布局、历史文化保护、农房建设管理等内容；

（3）江苏、福建、安徽、江西四省提出应包含农村人居环境整治措施。

通过对以上省（市）村庄规划导则编制内容的研究，我们认为编制实用性村庄规划，应树立“政府管用、村委好用、村民实用”的目标，可以从全域管控、村庄建设两个维度，总结、提炼编制实用性村庄规划的八大策略。

实用性村庄规划编制体系

01、刚性与弹性相结合的全域管控维度

1、划定村域“三生”空间的管控边界和用途分区

采用“多规合一”的规划编制新方法，统一工作底图，坚持底线思维、保护优先的原则，结合上位规划的管控要求，对村域国土空间实施分区分类管控，优先划定生态保护红线、永久基本农田保护线、建设用地开发边界线三条控制线，强化刚性管控。

同时划定生态空间、农业空间、建设空间，优化国土空间用地布局，明确主导功能与用途分区，在建设空间内实行“详细规划+ 规划许可”的管控方式，合理引导乡村各项建设活动；在生态空间和农业空间内采用“约束指标+ 分区准入”的管制方式，统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作，满足“政府管用”的要求。

2、细化村庄分类管控原则与策略

《国家乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》将自然村划分为城郊融合类、特色保护类、集聚提升类、搬迁撤并类四种基本类型，而我国乡村地区社会经济发展阶段的不同，导致类型多样，差异巨大。

因此，为便于更加精准地对各类村庄进行规划管控和建设管理，须进一步细化四种村庄基本类型的具体空间管控要求与策略。

村庄分类空间管控指引

（1）城郊融合类。按照“城乡融合、共建共管”的原则，推进城乡“空间融合、产业融合、设施融合”，综合考虑就地城镇化和村庄发展需求，允许一定规模的新增建设用地。

（2）集聚提升类。为突出重点，打造精品，进一步将聚集提升类村庄细分为重点提升类和一般提升类。重点提升类遵循“总量管控、边界管理”的原则，允许一定规模的新增建设用地，并且不得突破建设用地的上限指标；一般提升类遵循“总量不增、边界不变”的原则，不允许调整建设用地边界，村庄边界内允许原拆原建。

（3）特色保护类。传承“乡愁、乡风、乡貌”，统筹村庄保护与发展的关系，遵循“保护优先、总量管控、建管一体”的原则，适当增加建设用地，在划定建设用地边界内，允许通过空间整合进行建设用地范围的调整。

（4）搬迁撤并类。遵循“近远结合、逐步搬迁”的原则，不得以任何名义增加建设用地用量及突破现状建设用地边界，近期无法搬迁的村庄，须保障村民生产生活所需的最基本的水、电、环卫等基础设施，以及急需的危房改造需求。村庄搬迁原则上由政府主导，根据农民意愿，采用土地置换等多种方式和措施，逐步引导村民向集中新建居民点或城镇搬迁、聚集。

3、实施乡村全域土地综合整治

2019年12月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，提出“以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴”。

本文基于“山、水、林、田、湖、草是一个生命共同体”的理念，提出乡村全域土地综合整治的三点策略：首先，按照“田成方、树成行、路相通、旱能灌、涝能排”的原则，推行高标准农田建设、耕地提质改造等农用地整治；其次，基于“新增—腾退”挂钩的原则，以改善人居环境为目的，开展建设用地复垦、低效用地再开发等农村建设用地整治；最后，实施废弃矿山综合治理、河流水系治理等乡村生态环境整治与修复。

4、探索宅基地建设管控模式

2020 年6 月30 日，中央全面深化改革委员会审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，指出“深化农村宅基地制度改革，要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法”。

村庄规划作为乡村地区的详细规划，是宅基地建设与管理的法定依据。乡村地区的宅基地建设管控可遵循以下三点原则。

（1）遵循“一户一宅、面积法定”原则。村集体成员家庭中只有一个儿子的立一户，父母原则上与儿子合并一户，只能有一处宅基地；有两个儿子且均满22 周岁的立两户，可拥有两处宅基地；出嫁的女儿原则上不能继承父母的宅基地，但若女婿入赘，女儿可拥有宅基地的继承权。

在保障村民居住需求的基础上，控制宅基地面积（如每户居住面积为120~180 平方米），建新必须拆旧，引导原址改建。

（2）建立宅基地有偿使用制度。改变过去宅基地无偿使用的方式，探索建立阶梯式的征收标准，具体分两种情形进行实施：

一是现有“一户多宅”和“一宅超面积”，且不选择退出的。结合各自然村实际，协商确定起征面积标准（如每户240 平方米），实行阶梯式累进制收取有偿使用费（例如超过标准面积50 平方米，每年每平方米收取10 元的有偿使用费，超过标准面积51~100 平方米，每年每平方米收取15 元的有偿使用费，以此类推，有偿使用费可采取逐年缴和几年累计缴的方式）。

二是申请增量宅基地建房的。根据宅基地区位、基础设施投入、收储成本等情况，实行“择位竞价”进行分配（例如按照每平方米100 元的基准价，价格最高不得超过1 000 元/ 平方米），符合申请条件的村民都可以参与竞价。

（3）建立宅基地退出机制。根据不同情况，可采取三种宅基地退出方式：一是无偿退出，主要是针对闲置废弃的厕所、畜禽舍和倒塌无覆盖的建筑物或构筑物；二是有偿退出，适用于“一户多宅”的多宅部分（如住房按建筑面积每平方米50~200 元补偿，杂物房、厕所、厨房等辅助用房按占地面积每平方米20~50 元补偿）；三是流转退出，对“一户多宅”应退出“多宅”房屋完好的，鼓励其在集体经济组织内部成员间流转、置换、出租，但必须符合《土地管理法》和村庄规划的要求。

02、目标导向与问题导向相结合的村庄建设维度

1、破解“人、地、钱”瓶颈，发展乡村特色产业空间

产业振兴是解决乡村问题的前提，是落实乡村振兴与精准扶贫战略的重要抓手，产业振兴的前提是解决“人、地、钱”的瓶颈。首先，应积极引入大学生、退休干部、企业家等乡贤返乡创业。

其次，通过开展土地综合整治，创新乡村地区供地模式，破解乡村产业发展用地难题，例如浙江、广东地区试点的“点状”供地。

最后，吸引社会资本，成立村企合作社，共同推进乡村特色产业发展。

2、传承与创新乡土文化、建筑和景观

乡村振兴，既要塑形，也要铸魂，如果说乡土文化是乡村的“魂”，那么乡土建筑和景观就是乡村的“形”，将乡土文化、建筑、景观有机融合，是传承与创新乡村文化与风貌的关键，是践行“新乡土建造”的重要内容。

首先，传承与创新乡土文化，必须深入挖掘农耕、民俗、非遗、家风、家训等乡土文化；其次，传承与创新乡土建筑，须保护传统村落和建筑，采用新的建造工艺和节能环保技术，推广地方材料，限制建筑体量，建筑宜采用坡屋顶，同时适应现代生活需求；最后，传承与创新乡土景观，应就地取材、旧物利用，可使用农具、陶罐、石磨、猪槽等元素造景，体现景观的乡土性、趣味性和艺术性。

3、完善公共设施，构建乡村社区生活服务圈

乡村社区是实现乡村振兴战略的基础空间载体，相比于城市社区集中式、标准化、品质化的配套需求，乡村社区具有生产生活一体化、服务群体分散、差异化巨大等特征。

因此，须遵循多元、灵活、均衡的配套原则，更加注重乡村社区在生产、生活、生态、文化、旅游等方面的有机融合。