戴学锋：全域旅游示范县创建

百年大变局关键时期，旅游行业进入新的发展时期，值此“牛”转乾坤之际，绿维文旅隆重推出《绿维大讲堂》，邀请业内知名专家学者，与文旅人一起看趋势、谈机遇、话发展，齐心协力，共同实现文化和旅游行业的高质量发展。

2月2日，2021年第二期《绿维大讲堂》开讲啦！绿维文旅隆重邀请到中国社科院研究员、中国社科院财经战略研究院旅游与休闲研究室主任戴学锋莅临公司做主题讲座。戴学锋强调，全域旅游是一种发展理念，是一种发展模式，是落实全面深化改革的抓手，全域旅游示范区建设的核心在于改革创新的示范。

以下是戴学锋观点精要：

“十一问” 直指全域旅游

首先，回顾全域旅游提出后的重要事件：

那么，围绕全域旅游有很多疑问，我们要弄懂这些问题：

• 为什么在2015年底提出全域旅游概念？

• 为什么到2017年6月才出创建导则？

• 为什么到2019年3月才出验收标准？

• 全域旅游指导意见为什么由国务院出台？

• 为什么是一经提出，就有500多个全域旅游示范区创建单位？

• 为什么全域旅游有省市县三个层级？

• 为什么要以县为核心？

• 为什么必须党政一把手挂帅？

• 为什么党和国家如此关注全域旅游？

• 全域旅游到底指的是什么？

• 全域旅游示范区创建的核心工作是什么？

......

“三个维度” 理解全域旅游

第一个维度：从服务旅游者的角度来理解。

旅游进入大众化旅游时代，旅游业已经成为人们生活中不可缺少的一种生活方式。大众旅游，从观光旅游向休闲度假等多重需求转型。“十九大”报告明确指出“新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”随着社会经济的发展，我国人民的旅游需求已经成为刚性需求，成为追求美好生活的重要内容，并且旅游需求已经从简单的对景区景点的需求，转变为对旅游目的地的全面需求。

第一个维度上，关于“全域”（全时空）特别容易误解。从这个维度看，全域旅游重点应做以下工作：旅游产品的完善和提升；旅游产业的融合发展，提供更广阔的旅游产品；旅游公共服务的全面覆盖；高科技在旅游业上的全面应用等等。

第二个维度：从旅游业本身转型升级需要来理解。

中国旅游业管理体制的建立是在“小旅游的角度”建立起来的。从这二个维度看，全域旅游对于地方来讲，重点是提升旅游目的地建设，包括加快旅游业内部管理体制、运行机制的转变；建立独立的旅游目的地体系、树立综合型旅游目的地的形象、品牌核心产品；提升旅游业的效益，提升旅游业在地方社会经济中的地位等等。

但是从这两个维度上讲，全域旅游并不是新概念。从这两个维度看，全域旅游就是优秀旅游城市的放大版，即：把城市的旅游服务，扩展到更广阔区域。

第三个维度：从当前深化改革的维度理解全域旅游重要意义。

这要从《关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)文件说起。2013年11月，党的十八届三中全会指出要让市场在资源配置中发挥决定性作用，提出全面深化改革。全面深化改革怎么改，改什么，突破口在那里？这是当时迫切需要解决的问题。改革开放要让生产要素按照市场的方式流动起来，放宽管制是供给侧改革的核心。

31号文件出台的意义：全面深化改革，旅游业应有所作为。当前，旅游业仍然具有成为带动全面深化改革突破口的巨大潜力。

自上而下改革的难点：

自31号文件出台后，原国家旅游局为推进改革作出了一系列努力，最典型的就是旅游用地的改革。国土资源部与住建部成立了“旅游用地”研究课题组，于2015年，国土资源部联合住房城乡建设部、原国家旅游局共同研究出台了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号文件)，目的是希望给旅游用地松绑，然而各地却遇到了更为尴尬的局面——你不说我还知道怎么做，你一说我反而不知怎么做了！

自下而上的改革：全域旅游——落实全面深化改革的抓手

无论是全域旅游的《全域旅游示范区创建工作导则》、《国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法(试行)》《国家全域旅游示范区验收细则》，都一直以全域旅游“百字”定义为基础。

全域旅游是一种发展理念，是一种发展模式，不是具体业务。简单来说，就是以旅游为优势产业地区，围绕旅游业，重新整合政法规、体制机制、文明素质在内的所有资源，以达到以旅游业带动社会经济全面发展的理念和模式。

全域旅游是在自上而下改革受到限制的情况下，转向基层改革。

全域旅游示范区的创建就是化蝶的过程。

自从2015年提出“全域旅游”以来，就成为我国真正全面深化改革的破冰产业。既有旅游业内部的改革、也有外部的改革，既有自上而下、也有自下而上的改革。正如国务院出台的《关于促进全域旅游发展的指导意见》一样，“把促进全域旅游发展作为推动经济社会发展的重要抓手，从区域发展全局出发，统一规划，整合资源，凝聚全域旅游发展新合力。”

这才是中央领导如此重视全域旅游的根本原因，也是原国家旅游局为什么要推进全域旅游的关键！

全域旅游概念详解

重点1：“一定区域内”：启动基层的活力，这个时候我们选的“一定区域”一定是县。

重点2：“以旅游业为优势产业”：关键是看其综合带动作用，然后才是总量、比重、就业、综合带动等等。

重点3：手段是什么？最核心的手段就是蛹化蝶的过程，首先是全方位整合，其次是系统提升。

重点4：进一步的手段？1.改革创新，2有机整合，3.融合发展，4.协调发展，5.共建共享。

重点5：目标是什么？1.实现旅游业带动全面深化改革的突破，2.实现旅游业对社会经济发展的综合带动，3.更为重要的是，形成一种新的模式和理念

重点6：全域旅游，“全”在哪里？首先是：全新理念、全新模式、全面创新，然后才是：全时空、全行业、全要素、全部门、全社会、全民众、满足旅游者全方位需求。

全域旅游示范区建设

全域旅游示范区建设的核心在于改革创新的示范。

第一部分，体制机制（90分）：建立适应全域旅游发展的统筹协调、综合管理、行业自律等体制机制，现代旅游治理能力显著提升。

第二部分，政策保障（140分）：旅游业在地方经济社会发展战略中具有重要地位，旅游规划与相关规划实现有机衔接，全域旅游发展支持政策配套齐全。

第三部分，公共服务（230分）：这里提的公共服务是狭义的公共服务，是以交通为核心的公共服务。

第四部分，供给体系（240分）：要求是旅游供给要素齐全，旅游业态丰富，旅游产品结构合理，旅游功能布局科学。供给体系包括食住行游购娱，这里不展开说。

第五部分，秩序与安全（140分）：旅游综合监管体系完善，市场秩序良好，游客满意度高。

第六部分，资源与环境（100分）：旅游资源环境保护机制完善，实施效果良好。旅游创业就业和旅游扶贫富民取得一定成效，具有发展旅游的良好社会环境。

第七部分，品牌影响（60分）：实施全域旅游整体营销，品牌体系完整、特色鲜明。

第八部分，创新示范（200分）：创新改革力度大，有效解决制约旅游业发展瓶颈，形成较强的示范带动作用。

第九部分，一票否决项与扣分事项“不予审核项”（100分）：1、不予审核（一票否决项）2、扣分项（100分）

几个重点

一、关于全域旅游规划

1、全域旅游规划与传统规划的顶层设计思路不同

全域旅游的名称特别容易让人产生误解，全域给人的感觉是全空间旅游，但是，全域旅游的定义真正说的是一种理念和模式。按照字面意思来做全域旅游规划肯定不是全域旅游规划。

全域旅游规划和传统的旅游规划，更多的是发挥旅游产业的规划，角度是不同的。全域旅游规划核心是顶层设计：视角不同，是站在全局角度看旅游。全域旅游是从改革创新、机制体制改革的角度来讲的。其他规划是从执行法规的角度来讲的。

2、谋划的重点不同

发展理念不同，全域旅游是站在促进全地区发展角度谋划旅游的发展。全域旅游示范区是以旅游业带动区域经济全面发展的规划。传统旅游规划重点是空间布局、项目策划等方面；全域旅游重点谋划的是体制机制、制约突破、改革创新等；这关系到对政府各个部门围绕旅游发展的职能调整等方面。

3、推进手段不同

全域旅游规划发展的核心职能和手段也不同。传统规划即便是政府主导，也是旅游主管部门的重点工作；全域旅游强调政府主导，更强调地区一把手挂帅，相关部门齐抓共管，全域旅游规划强调党政一把手挂帅。

4、全域旅游政府主导不是不要市场

政府主导，是从供给侧改革的角度看市场，市场不仅在旅游产品供给上发挥作用，而且在公共服务等建设方面，在“旅游+”等方面全面发挥作用。政府主导是降低扭曲市场的政府管理，还市场以正常状态。全域旅游以政府为主导，也非常重视两个市场：旅游者的市场和旅游资本市场，让这两个市场充分发挥核心作用。

5、全域旅游更重视以下几点：

全域旅游规划更重视理念和模设计式、体制机制的改革创新，长期制约的突破；更重视公共服务、旅游+、科技的运用和生态环境的维护。

地方很多全域旅游规划更多的是产业规划，又加上了公共服务，没有理解全域旅游规划的内涵。

二、全域旅游之于县域发展的作用

全域旅游对于县域经济可以起到很好的作用，是治理体系、治理方式现代化的重要模式。

三、如何理解验收标准？——两个硬币的两个面

硬币的两个方面，第一个硬币，一面是硬件的建设，如景区景点的建设、公共服务的建设，另一面是旅游业的软件。第二个硬币的两个方面，如果把硬件软件看成一面，另一面就是旅游业的改革创新，创新突破。

比如建立游客中心，建设是一面，但是建立什么样的管理模式是硬币的第二个方面。没有土地的问题，没有规划的问题，解决土地供给的问题，解决城乡规划，如何落地的问题，这就是硬币的第二个方面。完整准确理解了这个硬币的两个方面，就解决了全域旅游规划创建的全部。

四、被认定后，还要做什么？

被认定为示范区的单位要按照高质量发展要求，不断深化改革，加快创新驱动，持续推进全域旅游向纵深发展。

五、相关阅读推荐：

内容根据《绿维大讲堂》直播内容编辑整理

本文关键字： 查看更多