土地是特色小城镇在开发建设过程中不可或缺的要素，只留足城镇发展空间是不够的，要以产业为重 点，明确其重 点产业和辅助产业的土地需求。以首批127个全国特色小镇为例，平均建成区规模为6.68平方公里，面积是80%的镇的两倍，是县城建成区平均面积的一半强，虽然用地数据亮眼，但是入选的特色小镇仍反映建设用地指标是制约城镇建设项目发展的 主要问题。

特色小镇发展的土地要素保障是亟待破解的难题。有些小镇违规占用永 久基本农田、破坏生态保护红线，比如万年县贵澳农旅数据小镇违规占用农用地被除名，也有一些有“房地产倾向”的小镇以“产业”名义圈地也已被淘汰，比如海口市太禾小镇实际是房地产小区项目。种种违规做法，致使中 央及地方收紧政策，严控特色小镇用地指标，大量项目的取地一度陷入停滞。

多年来，国家和地方对特色小镇的用地政策也给与了积极的探索和有益的尝试，比如浙江省提出“坡地村镇”建设，并提出实行“点状布局”的创新模式；湖北省、陕西省实行城乡建设用地增减挂钩指标；重庆市、福建省专项下达特色小镇示范点建设用地计划指标......这些都为特色小镇的取地用地提供了机会。

针对特色小镇建设用地配置存在的问题，绿维文旅提出了特色小城镇土地利用的建议，通过土地资源集约节约利用、盘活低效闲置建设用地等六大对策，为各地特色小镇发展中遇到的土堆难题提供借鉴思路。

为了研究方便，本文根据产业发展逻辑的不同，将特色小城镇较为笼统的划分为产业型和文化旅游型两大类。并结合前两批国级特色小镇的土地开发利用情况，总结特色小城镇现状开发建设过程中土地配置存在的问题及解决对策。

建设用地配置存在的问题

（一）人口与用地指标不匹配，导致土地集约节约程度不高

不同类型的特色小城镇，人口预测指标和方法不同，因子选取各异，所以对用地指标的配置就会有差异。但特色小城镇面临两个明显的特点，东部沿海地区小城镇建成区规模普遍较大，而内陆地区小城镇建成区规模普遍较小。根据中小城市发展战略研究院对首批127 个国级特色小镇大数据（5 个数据缺失）分析，人均建设用地面积243.75 平方米，指标偏高、小镇建设用地粗放、土地集约节约程度不高。即使如此，入选的特色小城镇普遍反应建设用地指标是制约小城镇建设项目发展的主要问题。

文化旅游型特色小城镇面临的土地问题是总量供给缺失。一般城市土地利用总体规划和城市用地指标中没有旅游性质用地指标配置，按照2012 年1 月1 日起实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》，城市建设用地标准要求“用地统计范围与人口统计范围须一致”，也就是“以当地人口确定用地指标”。其中人口规模是按照区域常住人口进行统计，没有短期“流动人口”用地配给，造成旅游用地指标从根源上缺失，难以满足旅游业转型升级的要求。

在《城市用地分类与规划建设用地标准》中“旅游用地”没有分类，也就没有相应指标的配置，现有旅游用地基本沿袭“工业”项目发展模式，忽略了旅游外向性用地、适度集约用地、普适性用地等特质。产业型特色小城镇的产业人口数量是基于传统人口规模预测方法来计算的，包括带眷系数法、生产函数法、劳动力需求预测分析法、劳动平衡法等。但是新形势下，传统的产业人口预测会产生很大偏差，造成土地资源配置、基础设施配置、战略决策都会有失误。

（二）新增用地需求大，保障难度较高

特色小城镇建设需要建设用地，但各省份每年大量的用地指标需要投向民生基础设施、重大产业园区等项目，结余指标数量有限，保障特色小城镇建设需求的难度较大，而这些问题都是国家层面的政策控制，各城镇基本上无能为力。

国家及各地方对新增建设用地审批权限越来越严格，若出现违反规划、超计划用地，基本农田保护责任、耕地占补平衡任务不落实，土地节约集约利用水平低下等情况，将相应扣减土地利用年度计划中的新增建设用地指标；情节严重的，在整改到位前，将暂停该地区新增建设用地审批。

（三）土地配置结构不合理，规划管控力度不足

文化旅游型特色小城镇，普遍存在建筑密度和容积率较低，公共设施用地配置不完善，绿化用地占比较小等结构不合理、利用效能低下的问题。

产业型特色小城镇，存在着“多圈少建、圈而慢建”等现象，其粗放、低效利用土地形式较为严峻。一些特色小城镇不遵照上位规划指导性，盲目要求政府新增建设指标，使得总体规划失去管制作用。

（四）存量用地规模大，但未高效盘活利用

如上所述，新增建设用地指标报批难度大，报批成本越来越高，报批周期较长，涉及征地、拆迁、补偿、安置等一系列问题。而城镇中存在很多闲置土地、废旧用地和工业厂房可以直接盘活利用，但一些特色小城镇没有合理利用存量资源，导致很多低效土地荒废。

（五）土地供后监管存“盲区”

一些产业型特色小城镇土地出让后，企业仅投资兴建了部分区域，其余部分则闲置或搭盖简易建筑物，这样企业就可以利用土地向银行抵押融资，甚至通过大规模“囤地”，以待城市扩展，工业土地用途变更，实现土地“增值收益”。土地供应后，用的合理不合理，是否达到集约节约要求，国土部门“鞭长莫及”。

（六）土地利用政策针对性弱

国家层面针对特色小城镇建设制定了4 条支持政策：一是规范推进城乡建设用地增减挂钩；二是建立城镇低效用地再开发激励机制，允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发；三是因地制宜推进低丘缓坡地开发；四是完善集体建设用地经营权和宅基地使用流转机制。尽管政策发挥了积极有效的作用，但也存在政策普适性较强而针对性不足的问题。

特色小城镇土地利用对策建议

（一）土地资源集约节约利用

集中土地有限资源，发挥规模效应，可通过四方面实现土地集约节约利用：

一，科学合理的人口预测是正确配置产业设施和旅游服务设施的前提，可避免用地规模浪费，另外应积极打造设施资源共建共享。

二，加强用地计划管理和指标控制，可依情况适当提高建筑密度和容积率。

三，发挥地价的调控作用。促进土地集约利用水平的提高，以地价为杠杆，实现对土地经营监管调控。

四，加强对农用耕地的控制力度。建立农用耕地保护区，加大力度建设农田基础设施，治理中、低产量耕地，间接提高土地利用率，从而达到农业生产用地的节约集约利用。

（二）优化配置土地利用空间

土地配置的目的是把一定土地利用方式与土地适宜性、社会经济性进行适当比配，优化是在土地利用现状基础上进行目标优化、结构优化和效益优化。

一，针对产业型特色小城镇，加强产业与用地的空间协同，打造顺畅的上下游产业链，并在空间上实现科学布局，引导产业集聚、用地集约；产业选择上注重消耗能源较少的项目，纠正工业用地规模过大、产业定位不清晰问题。特别是中西部地区从实际出发，科学推进特色小城镇建设布局，走少而特、少而精、少而专的发展之路，避免过度追求数量目标和投资规模。

二，合理调整建设用地比例结构。控制生产用地、保障生活用地、增加生态用地。

（三）盘活低效闲置建设用地

针对新增建设指标保障性难的问题，全力推动低效用地再开发工作，放宽低效用地盘活政策的管控，提高存量土地利用率，将鸡肋土地变黄金地。

目前福建省特色小镇用地政策规定，对工矿厂房、仓储用房进行改建及利用地下空间，提高容积率的，可不再补缴土地价款差额；河南省鼓励社会资本参与镇区废旧厂房改造和荒地、废弃地开发利用以及低效用地再开发；杭州累计15万亩土地新生，变低效用地为双创样板。

（四）严控土地房地产化倾向

严控地产化可采取三方面措施。一是合理控制住宅用地比例，根据常住人口规模和产业就业人口规划的合理预测，确定住宅用地总量，在拿地平衡上，产业用地与住宅用地比例一般可按5 ∶ 5 或者6 ∶ 4 配比来平衡，即从土地供给环节控制房地产过度开发；二是对产业内容、盈利模式和后期运营方案进行重点把关，防止“以产业之名，行地产之实”。

除此之外，每个特色小城镇必须详细公开规划信息、招商信息、产业信息、运营信息，以便社会监督；三是有完善的退出机制，定期明察暗访，防止已经获得特色小镇称号的后期转向地产开发。

（五）制定灵活的用地政策

在国家对特色小城镇土地支持政策之外，各地应结合实际现状积极探索土地用地政策，进行灵活创新，加大盘活低效存量建设用地。探索城乡用地增减挂钩和集体土地流转和租赁，鼓励集体建设用地以使用权转让、租赁等方式，有序进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等开发项目试点。在拿地平衡上，可探索住宅、产业用地捆绑出让。

佛山南海作为我国集体用地改革的试验区，在很多实施途径上都可为特色小镇拿地提供借鉴。根据南海“53 号文”探索实施的“混合功能出让”的新供地方式，连片的工业区、村集体工业园区可在规划的引领下，允许部分土地在符合环保要求、安全生产要求下，探索商住混合工业的用地功能，即通过住宅用地与产业用地捆绑拿地的方式，来获取住宅用地。允许通过借用、租用现状空闲土地的形式，拆除部分破旧住宅，打造多处绿地广场。允许部分小镇将开敞空间、绿地广场、非硬化地面的闲置空间等类型用地纳入非建设用地管理，通过建设用地指标腾挪，平衡特色小城镇土地指标。

从2015年起，浙江省在全国率先探索“坡地村镇”建设用地试点，在“零占耕地、少占农用地，充分利用山坡地”前提下，实行“依山就势、点状布局、垂直开发”，建成了一批“房在林中、园在山中”的生态型村镇和旅游度假村，节省建设用地指标2万亩。“坡地村镇”也让地理位置本不占优的村镇，通过巧借山水，手握跨越发展的“金钥匙”，变道走上了农旅融合的高速路。比如浙江吴兴西部的妙西境内全部是丘陵山地，交通不便、开发成本过高，2015年至2018年初，妙西一口气申报了9个“坡地村镇”项目。

（六）加强政府土地监督管控

特色小城镇土地开发应坚持规划先行、多规融合，生产、生活、生态“三生融合”。开发建设过程中以镇、村土地利用规划为依据，发挥其引导和管控作用，针对特色小城镇发展建设的5条基本轮廓线，即生态保护红线、基本农田保护红线、小镇开发边界线、建设用地规模控制线和小镇建设用地扩展边界线进行科学的规划管控。

政府在规划管控上要适度合理，不能制定所谓行政命令，不能人为确定指标，而是要通过改革来创造权利分配的机会，运用价格机制调控土地。政府督查机构应加强动态巡查，建立集约节约用地责任机制，批前、批中、批后要全面跟踪监督检查，实施全程监管。

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