坡地村镇：巧借山水，破解旅游用地难题

如何从稀缺的土地资源中拓展更大的发展空间？如何平衡经济发展与耕地保护？如何有效推进乡村旅游项目落地实施？土地利用新模式——浙江生态“坡地村镇”，近年来节省建设用地指标2万亩，探索出保护耕地、发展生态经济的有效途径，为开发生态休闲、度假旅游等建设用地提供了机会。

要实现农业增效、农民增收，必须在农旅融合上有所突破，但农业和旅游要融合，如果没有用地保障，那就只能是一句空话。

科学合理开发利用低丘缓坡资源，推进生态“坡地村镇”建设，是优化国土空间开发格局、深化土地供给侧结构性改革、有效保护耕地的重要举措。发展“坡地经济”，走农旅融合之路，实践乡村振兴战略，也成为浙江近年来的创新探索。

从2015年起，浙江省在全国率先探索“坡地村镇”建设用地试点，在“零占耕地、少占农用地，充分利用山坡地”前提下，实行“依山就势、点状布局、垂直开发”，建成了一批“房在林中、园在山中”的生态型村镇和旅游度假村，节省建设用地指标2万亩，探索出保护耕地、发展生态经济的有效途径。

“坡地村镇”怎么建？

浙江山多地少，用地需求旺盛，长期面临保障经济发展（土地指标）和保护耕地（耕地红线）的“两难”局面。

浙江出台“坡地村镇”试点政策，向山坡地要土地、要空间。通过《浙江省国土资源厅关于切实做好“坡地村镇”试点项目建设用地管理的通知》《杭州市人民政府办公厅关于进一步推进低丘缓坡开发利用工作的实施意见》《浙江省人民政府办公厅关于 做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》三大政策支持，为开发生态休闲、度假旅游等建设用地提供了机会，不仅激活了工商资本投资乡村旅游的热情，同时带动了高端经营人才、先进经营理念进入农村。农民不仅获得土地流转的收入，还可以在工地上打工，有的甚至还能在项目收益中获得分红。

比较“坡地村镇”与此前的“低丘缓坡”开发，尽管两者都聚焦山坡地块，但两者在开发方式上大相径庭。根据浙江省国土厅介绍，“低丘缓坡”开发往往大面积进行，削峰填谷，给生态环保带来很大压力，而“坡地村镇”按照“房在林中、园在山中”的要求，采取“点状供地”，要求项目区块内的建筑，根据依山顺势、错落有致、间距适宜的规划要求进行布局，基本保持生态环境原貌不变。

绿维文旅梳理发现，“坡地村镇”有严格的开发建设条件，浙江省规定低丘缓坡开发建设应选址在坡度6度以上25度以下的非耕地范围内，开发建设区块应安排符合当地经济社会发展实际需求、适宜在低丘缓坡上建设的项目，禁止工业项目、别墅类房地产开发项目，严格控制其他房地产开发项目。

休闲度假、旅游观光等建设项目单独选址在土地利用总体规划确定的城乡建设用地扩展边界外的，可以使用规划新增建设用地预留指标申报土地利用总体规划落实方案；选址在城乡规划建设用地范围外的，可依据经市、县（市）政府批准的项目选址论证报告或控制性详细规划，划定项目建设用地红线，出具规划设计条件。对充分依托山林自然风景资源，进行生态（农业）旅游、休闲度假等项目开发的区块，可以实行点状布局多个地块组合开发。 

“坡地村镇”加速农旅融合

浙江“坡地村镇”建设用地试点，不但破解了众多旅游业项目用地保障的瓶颈，还为山区新型城镇化和美丽乡村建设创造了条件。通过试点，浙江引导社会工商资本加大对山区投资，为当地经济发展注入活力，给老百姓拓宽了增收渠道。

根据《今日浙江》杂志2018年第20期《“坡地村镇”的浙江探索》一文数据，试点的166个“坡地村镇”建设用地项目分布全省38个县（市、区），所需9487亩土地均不涉及耕地，累计节约建设用地指标20655亩，有效保护了耕地、节约用地。其中旅游业、养生养老、休闲度假类项目过百个，总投资约911亿元。

全国政协委员、中国农业大学原校长柯炳生认为，浙江的意义，在于从增量上把坡地、荒地利用好，是一个很好的探索。试点之后占用的是零耕地、少量的农业用地，又发展了经济，农民的住房、旅游经济、民宿有很好的发展，这很重要，有效地解决这个问题，就是不占耕地，而是占用原来没用的荒地、坡地。“坡地村镇”试点很好地解决了乡村旅游发展过程中遇到的建设用地不足问题，更具有启发意义的是用于乡村振兴战略中建设农民自己的新农村，将新村镇科学地规划建到缓坡地上，做好基础配套设施，绿化美化环境，既节省了农田耕地，又有助生态发展，是一个很好的典型示范。

兼得绿水青山与金山银山

“坡地村镇”让地理位置本不占优的村镇，通过巧借山水，手握跨越发展的“金钥匙”，变道走上了农旅融合的高速路，农民在守护绿水青山的同时，也抱回了金山银山。

传统农业乡镇的农旅融合

浙江吴兴西部的妙西境内全部是丘陵山地。由于交通不便、开发成本过高，妙西的开发一直不被看好，发展明显滞后，守着绿水青山却变不成金山银山。“坡地村镇”政策的出台，为妙西发展找到了钥匙。

2015年至2018年初，妙西一口气申报了9个“坡地村镇”项目。用236亩建设用地带动了9个功能区块，流转了5000多亩土地。以“慧心谷度假酒店”为例，项目占地总面积300亩，通过“坡地村镇”，项目建设用地面积降到了11亩，其余茶园、竹林等生态保留地以租赁形式使用，既降低了投资成本也减轻了镇里用地指标压力，并引来了投资。

一个传统农业乡镇，通过政策突破，加速农旅融合，为妙西带来了无限可能。

乡村度假酒店的天人合一

“裸心谷”和“裸心堡”这个知名的高端乡村度假酒店项目，曾经因为用地问题差点被判“死刑”。在“坡地村镇”和点状用地的政策支持下，“裸心”系列才得以实现，两个项目隐藏在绿树丛中，与周边环境浑然一体，俨然是旅游景点，成为了浙江乡村度假的标杆。

绿维文旅了解到，“裸心谷”节约集约使用土地，30栋树顶别墅，加上40栋夯土小屋，共计121个卧室，竟然未占用一分耕地，而只用了30亩林地。“裸心堡”共计95个房间，开发只用了12亩土地。

对当地村民而言，“裸心谷”解决了当地260多名村民的就业问题，带动周边相关产业发展，如竹林鸡、笋干等当地特产销量急剧上升，当地不少村民不仅学会了说英语，而且学会了做西餐。对投资商而言，按商业旅游用地进行点状供地，每亩土地出让价格几十万元，大大减轻了投资压力。对政府而言，伴随一房难求的高房价，“裸心”的一个床位，一年创造的税收可高达10万元。

康体养生综合体的医养结合

泰顺县司前畲族镇云湖天地养生养老中心二期项目是“坡地村镇”建设用地试点项目，项目总用地面积94亩，其中建设用地面积26亩，不占用耕地和未利用地，在项目区块内实行“依山顺势、错落有致、间距适宜”的建设规划布局，建设用地按建筑落地面积进行等量开发，对未纳入建设用地开发的部分作为生态保留用地，尽量避免对建筑周边原始生态用地的占用，最大限度保持原生态景观。

据了解，云湖天地养生养老中心总投资4.5亿元，区内计划建设综合楼、老年公寓、康体养生服务中心、生态农场、森林度假旅宿及餐饮服务设施等，是一个集居家养老、康体养生、旅游度假于一体的综合性项目，分三期建设。一期项目投资1.2亿元，拟建床位500多张，已完成主体工程建设，并启动附属配套工程建设。

旅游休闲山水资源的可持续发展

玄麓山是郑宅镇重点开发的现代旅游休闲山水资源。玄麓八景旅游开发项目作为“坡地村镇”试点项目，获得了60亩新增建设用地指标。项目依托山坡水库田野的自然环境，以宋濂的浪漫情怀为文化基础，规划了林下缘宿、自在之源、玄麓日月、乐活大本营、田园月夜、水光洌滟、世外桃源等功能区块，计划建设西山居、山里木屋、东麓驿站、帐篷野奢酒店。

该项目在保护耕地和生态环境的前提下，以“宜农则农、宜林则林、宜建则建”的原则，转变土地利用结构，建设用地区“零占用耕地”（不需要耕地占补），实施用地的“点状布局、垂直开发”，将具备开发建设条件的山坡地开发成“房在林中、园在山中”的生态型旅游休闲等项目，实现“保护与保障并举”的可持续发展的局面。

绿维综合浙江国土、浙江在线、浙江新闻、浙江省自然资源厅、掌上顺泰等内容编辑整理

封图来源摄图网

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