日本城市化进程中城市问题的治理

一、日本的城市问题及治理

战后人口在城市空间的过分集中，尤其是大城市地区人口的过分集中，带来了一系列社会问题，主要有：

１、城市土地问题

日本的土地所有制是以土地私有为主，并且逐步向法人手中转移，公有土地比例低，这就给城市基础设施的建设带来了用地困难。土地紧张反过来又影响到城市的环境、交通、住宅等问题。

日本在战后经历了６０年代初，７０年代初和８０年代中期三次价格上升，地价一再上升不仅导致物价上升、人民生活水平降低、公共事业进展困难，还影响到日本城市结构的改变。人们开始离开中心地区，转向郊外居住。中心地区的社区服务、教育机构等也连带减少。这样大城市中心区将逐步变成一个白天上班、晚上无人居住的空城。随着房价地价的不断变化，这一状况还会扩展到更远的地区，进一步改变日本城市的结构。

面对二战后第一次地价高涨，日本政府采取了一些措施来促进土地的有效利用，抑制土地投机，企图将地价控制在一定范围，达到土地的最大限度的合理使用。其中比较重要的措施有１９６８年的新城市规划法，对防治城市的乱开发和保证城市的平衡协调发展起了相当大的影响。１９７０年代初，日本迎来地价大暴涨的第二次高潮。为了防止列岛大改造引发的地价高涨和全国的土地乱开发现象，１９７４年制定了《国土利用计划法》，同时再一次强化了对土地交易的管理，并针对大量土地的闲置不用现象制定了游休土地制度。针对１９８０年代第三次地价上升的现象，政府制定了金融上限制土地投机的种种措施，贷款总量限制政策。还创设了监视区域制度，对土地利用不合理的地区实施了必要的监视或监督。１９８７和１９８８年，日本政府推出《紧急土地对策要纲》和《综合土地对策要纲》，以次为基础，１９８９年提出土地基本法案，确定了公共活动优先原则、适度和有计划的利用土地原则、投机交易活动抑制原则和土地开发利益与责任一致等原则。１９９０年，政府又提出《综合土地政策推进要纲》，以推动和配合土地法的实施。为了促进未利用土地或低利用土地的有效利用，日本确定了包括游休土地制度、土地有效利用促进协会、农地利用制度、借地制度等土地管理体系。并且在地价的管理和控制方面形成一个比较完整的价格管理体系，包括地价公示制度，都道府县地价调查，土地交易前的价格审查制度和监视区域制度。这些都对防范土地投机和不合理的地价具有一定作用。

当然，尽管日本建立了较为完备的土地管理和制度体系，但是仍然未能控制住第三次地价的高涨。这表明在土地交易自由，土地私有制为基础的日本，制度管理并不能从根本上控制地价的变化，经济的不景气则从根本上平息了一次次的投机活动和地价上升。

２、城市住房问题

日本在二战战败后，城市中出现无数无家可归者。这种情况下，依靠民间房地产商或个人已经无法解决城市住宅问题。为了解决低收入的住房用地问题，政府在１９５１年颁布了《公营住房法》，由政府向低收入者提供出租公房，入居者只要付廉价的房租，对缓和当时的住房紧张问题产生了一定效果。

进入经济高度成长期后，随着人口进一步向城市集中，城市的住房问题又发生危机。民间的房地产商在东京、大阪等大城市建造了大批的民间简易木造出租住宅。当时东京都主要铁路线---山手线的沿途密集着这类住宅，以后又扩展到整个市区范围。但是，数量仍然不足，并且此类住宅的质量太差。政府在１９６６年终于出台了一个比较完整的住宅方面的法律《城市住宅计划法》，规定每隔５年制定一个住宅建设计划，其中必须明确规定住宅建设要达成的目标。为了推行上述住宅政策，除了公营住宅法外，又制定了住宅地方改良法、公融公库法、地方住宅供给公社法、日本住宅团法等其他法律，从而形成了一个住宅方面的法律体系。当时住宅政策的另一个目的或许是主要的目的，是通过长期低息方式来鼓励收入较高者买私人住宅，即住宅金融公库贷款住宅。

因此日本的住宅政策一方面是由国家低息贷款鼓励收入较高者买私人住宅，另一方面向低收入和收入不高者提供各类公共住宅。通过这样的五年计划的不断实施，日本的住宅情况逐步好转。但是由于公营住宅和公团、公社住宅的量少而且质量较差，大部分人仍然和过去一样，靠个人的力量解决住房问题。

日本在８０年代中期后的地价大暴涨，使得房价也随之上升。８０年代中期以前，日本的房价一直维持在年收入的４－５倍之间；８０年代中后期，房价突然飞快上升到年收入的８倍左右，不仅超出了经济负担能力，也超出了心理上的承受能力。同时，房租也自８０年代中后期开始大幅度上扬，特别是８０年代中期后造的房租更贵。房价、房租的暴涨，已经对普通市民的生活水平起到不利的影响。

从住房条件来看，日本与其他发达国家相比有很大的差距。据东京都《东京都地区环境不良调查》报告，在经济高度发展起步时期的１９５７年，东京都内共有２７３所环境不良地区，合计１８７８６户人家生活在环境不良地区。目前在东京、大阪这样的大城市中，仍然存在着大批的木结构出租住宅。

　　房价太贵、面积太小，结果大批市民不得不住到地价便宜的郊外。在东京、大阪和名古屋等城市都出现新开发住宅区越来越远的情况。由于越住越远，结果都市中心人口年年减少，而圈内外延地区却年年增加，从而引起整个社区在各方面的变化。"贵"、"远"、"窄"成为日本大城市住房条件的全面概括。

３、城市环境问题

战前日本公害问题已经出现，但是由于日本政府对产业发展的偏袒和市民生活环境的忽视，致使公害问题长期得不到彻底解决。二战后，日本政府一味追求ＧＮＰ的增长，仍然将公害视为儿戏。直到１９５６年熊本县水俣市爆发了致人死亡的奇病后，政府才有所觉醒。二战后，各地区先后制定了不少防治公害的条例。政府方面在１９５６年水俣病发生后，于１９５８年公布了《公共用水域水质保护法》《工厂排水限制法》，１９６２年制定《煤烟限制法》。１９６７年出台《公害对策基本法》，自此，日本在防治公害走上法制化轨道。

随着高消费时代的到来，工矿企业造成危害正在让位于大众性"生活公害"。日本大约是在１９６０年代中期至１９７０年代中期完成了汽车的普及化，与此相适应，空气污染也在当时达到相当严重的地步，主要是生活中的光化学烟雾污染。在１９７０年代生活排水造成的赤潮事件也屡有发生，城市环境日趋恶化。

１９７０年代石油危机爆发后，日本在减少有害废气排出量的汽车研制上下了很大功夫，自１９７０年代中期，大气污染情况有所缓和。１９７２年颁布《自然环境保全法》；１９９３年１１月《环境基本法》颁布。以这两个法律和其它法律为依据，日本政府就城市环境保护问题又制定了一系列对策和法律，如汽车排气方面的限制规定，《再生资源利用促进法》，湖泊、海域的各项环境基准和内海环境保护方面的法律等。与此相适应，地方各都市也根据各自的具体情况制定了各种环境保护方面的条例。以上种种环境对策虽然不能说已经解决城市环境问题，但是对环境保护活动的开展有积极的推动作用。

４、城市交通问题

尽管日本的交通已经是世界上数一数二的国家，但是由于城市人口的过分集中，由于城市中心集中各种中枢机能、生产机能以及各类高等学校，而住宅远离市中心向城边地区和郊外扩散，所以拉长了通勤、走读距离。长距离的通勤与走读问题成为日本城市交通的最大问题。城市交通的另一问题是交通拥挤问题。东京中新线路在通勤与走读高潮时，每小时的乘客量占全天乘客数的十分之三。

为了改善交通问题，日本采取了实现电气化、地铁化、开辟新线路、增发列车等一系列措施。但是这些措施进而导致了城市的不断扩大，重新造成长距离的通勤、走读与交通拥挤问题。在人口稠密、地价昂贵、"职住"分离的情况下，采取上述措施还不能从根本上解决城市交通问题。

伴随城市地域扩大的通勤交通对策和伴随车持有量激增的汽车交通对策成为城市规划的主要课题。作为通勤交通对策，主要为增强轨道交通（国铁、私铁）的输送能力和建设新地铁线路。在东京，为了解决城市中心区及周边交通堵塞日益恶化的问题，开始实施首都高速道路、路外停车场和地铁新线建设等城市规划项目。

５、空间不均衡问题

日本属于典型的集中型城市化模式。沿太平洋地区大城市、特大城市一直是人口的主要集中地区，关西地区发展相对滞缓，乡村地区还出现过疏现象。战后，以东京、阪神、名古屋三大都市圈为主导，形成了日本沿太平洋沿岸的城市连绵区。１９８０年代以来，随着日本国际地位的不断提高，人口和社会各项职能不断向东京集中，在日本形成了"东京圈对其它区域"的一极化集中的局面。日本城市化发展中一直存在着空间不均衡的问题。作为解决大城市问题、协调区域发展的主要对策，日本先后实施了五次全国综合开发规划。当然综合国土开发计划本身及其在实施过程中也确实存在各种各样的问题，对其评价毁誉不一，但从战后日本经济所创造的奇迹的终极成果来看，作为战后日本经济总政策重要部分的国土开发政策基本是成功的。

６、历史环境保护问题

２０世纪５０年代和６０年代的经济开发热潮波及日本全国各地，严重地威胁到一些历史名城的古文化遗产的保护。一些有识之士和历史名城的环境保护活动者们联合起来组成了"全国历史风土保护联盟"，积极开展了历史环境的保护活动，并直接推动了各地环境行政的展开。从６０年代末期开始，历史名城和景观所在地市政府纷纷颁布了有关历史环境保护的条例。

针对日本战后出现的大量城市问题，日本在１９６８年和１９７０年全面修订了城市规划法和建筑基准法。１９６８年新城市规划法规定了城市健康发展和有秩序开发的基本原则，内容包括城市规划的内容、城市规划的决策程序（手续）、城市规划管理（限制）、城市开发项目（都市规划事业），具体的管理域规划实施分别有各种单独的法律规定。１９８０年，在西德的Ｂ计划和瑞典模式的基础上，创立了"分区规划制度"，这一制度使得满足地方需要的城市开发规划成为可能。

二、对中国的启示

日本的经济发展在很大程度上得力于外力的推动，来自战争的掠夺和美国的扶持，经济的飞速发展迅速推动了城市化进程。尽管中国和日本的国情的不同、国内外发展环境的不同，日本的城市化快速发展经验并不能完全适用于中国的发展，但是研究日本城市化进程尤其是相关的管理体系仍然给中国的城市化发展提供了许多有益的启示：

１、集中型的城市化道路

日本走了一条典型的集中型城市化道路。城市化过程也是人口从农村及小城镇地区向太平洋沿岸城市移动的过程。１９９８年三大都市区人口占全国人口的４６．８％。集中性还表现在城市国土空间分布上的高度集中。日本的十大城市集中分布在太平洋沿岸工业地带，而且七个分布在从东京到大阪的东海道都市带内。人多地少是中国和日本都面临的问题。集中型的城市化更加符合人地紧张的要求。

２、健全的法制体系

日本是亚洲法治程度最高的国家，健全的法规体系是其经济与社会正常运转的重要保障，也是城市化顺利推进的重要保障。在以上所论及的各种城市问题中，无论是土地问题、住房问题、环境问题、交通问题的解决，还是城市历史环境的保护，日本都有相关的法律体系作为保障。战后日本新城市规划法的实施，更为日本城市的健康发展、有序开发提供了强有力的依据。

３、完善的规划体系

日本形成了包括区域规划与城市规划在内的较为完善的规划体系，尤其是完善的国土与区域规划体系，对于区域经济发展不均衡的中国更具有借鉴意义。

从５０年代起，日本政府便将城市及住宅、交通、产业配置等其他行业的政策协调综合并统一为一个单一的国土与区域规划，来解决上述问题。日本的国土与区域规划分为国家级、区域级（跨县域）和都道府县级三个层次。其特点是根据不同时期、不同地区出现的问题确定其规划目标，再把规划目标化解为实施项目，由主管部门具体组织实施。从类型上讲，由全国国土综合开发规划、土地利用规划、各省厅局的专业规划、区域规划和地方的各种类型的综合性规划。国土与区域规划成为日本政府干预社会经济生活，进行宏观调控的产物和手段之一。

４、高度重视教育和科技发展

日本自明治时期就将教育作为立国之本，强制推行"学制令"。二战后，日本提出"技术立国"和"教育立国"的括号，把引进先进技术和智力投资作为坚定不移的国策。日本着力发展科学技术，尤其是在电机制造、化学工业、机械制造等部门的投资更大。在大力发展本国技术的同时，还善于吸取外国的先进经验，１９５０－１９７３年，日本共引进技术２１８５２项，是世界上引进技术最多的国家之一。日本在发展引进新技术的同时，积极发展教育事业，培育本国的技术力量。日本在战前就已普及了４年及６年制义务教育，１９４７年进行教育改革，实行９年义务教育；１９５０年义务教育完全普及；１９６５年初中毕业升入高中的比例达到６９．６％；１９７０年高中毕业升入大学者达２３．６％。高等重视教育为日本经济的现代化提供了充足的、具有中等以上学历的、有技术专长的优秀工人及科技人才。

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