美国“新城市主义”与“精明增长”发展观解读

      

 1 引言

    自1950年以来，美国郊区化的大规模发展使城市用地不断扩张．进而产生交通阻塞、环境污染、侵占农田、传统社区文化丧失等一系列问题。城市规模的不断扩大要求城市公共设施、市政设施、环境设施等不断向外延伸，这使地方政府的开支日益增多，很大程度上加重了政府的财政负担。至1990年代，这些问题得到前所未有的关注，政府、城市规划设计者、环保机构等发起了一系列运动来阻止这种蔓延，提出了诸如可持续性社区、新城市主义、绿色城市主义、精明增长、绿色开发等新的发展理念。其中新城市主义和精明增长思想的影响最为显著，成为今天反对城市无序蔓延的主导力量，且均已取得一些成效。

    目前新城市主义和精明增长两项运动的理念和实施方法在国内已纷纷被引入到城市管理、城市规划、城市设计、建筑设计等研究领域。学者们一方面对新城市主义和精明增长的起源、背景、内涵等展开分析，另一方面探讨这两项运动的理念及实施方法对中国的借鉴意义，如对我国城市空间扩展、土地利用规划、城市设计方法、城市建筑思想、规划法规等方面的借鉴。现有研究都是在分别对新城市主义和精明增长进行分析的基础上进行的，但实际上这两项运动存在许多的关联和互补。两项运动既拥有共同的目标，即控制城市无序蔓延、实现土地的集约利用，又在实施、研究角度等方面存在一定的互补。这种互补性既可以使城市管理、城市规划、城市设计形成统一，又可以分别使政府和市场从不同的角度解决相同的问题。正因为如此，目前美国新城市主义和精明增长已经呈现出整合发展的态势。此外，目前国内的介绍多集中于两项运动的正面影响，但在现实中新城市主义和精明增长都遭遇了不少问题。本文希望从对二者进行对比和关联及其在实施中遭遇问题的角度，研究新城市主义和精明增长对中国的借鉴意义。

    2 新城市主义和精明增长发展观的思想精髓

    新城市主义又称新传统主义，其核心思想是主张把二战前美国城市设计的理念与现代环保、节能的设计原理结合起来，建造具有人文关怀、用地集约、适合步行的居住环境。新城市主义以宪章的形式提出27条原则，从区域、都市区、城市．邻里、分区、交通走廊，街区、街道、建筑物三个层次对城市规划设计与开发的理念给予阐述。尤其是邻里、分区与交通走廊这一层次，对城市规划和设计进行了详细地说明．包括建立紧凑的、适合步行的邻里，日常活动布置在步行范围内．提供适合不同年龄、种族、收入水平的住宅类型，合理配置轨道交通等等。值得一提的是，新城市主义发展观给城市规划设计带来了更新、更全面的视角。新城市主义宪章融入了两个新的特性，即经济多元性及区域性，使城市规划和设计突破了传统的形体设计领域。新城市主义强调不同收入水平、不同种族的人对住宅的支付能力。这需要邻里内既包括较昂贵的单体住宅，又包括较廉价的公寓：既能为购房者提供住宅，又保证租房者能

    租赁到房屋。同时，新城市主义还强调各种收入阶层的住宅混合布置，以此解决原有的贵族化(Gentrification)问题和贫困及犯罪问题。对于区域性，除了提出与税收公平及住宅多样化之外，新城市主义还主张划定都市增长区，也就是指出增长应该出现的位置及如何与区域整体融合在一起。总体上看，新城市主义注重经济、社会及社区特性，但对于环境问题考虑得不多。

    美国规划协会对精明增长的定义是：“精明增长是旨在促进地方归属感、自然文化资源保护、开发成本和利益公平分布的社区规划、社区设计、社区开发和社区复兴。通过提供多种交通方式、多种就业、多样住宅，精明增长能够促进近期和远期的生态完整性、提高生活质量。”(Smart Growth NelworK.2004)。精明增长理念与新城市主义有许多重叠，例如土地的混合利用，采用集约型建筑设计，住房多样化，创建宜步行社区，培育具有强烈地方特色的社区，保护公共用地、农用地、自然美和环境敏感区．提倡多样化的交通工具，使开发决策更易于预测，更公平、更节省成本，鼓励社区和利益相关者合作等等。与新城市主义相比，精明增长对环境问题考虑得更多。

    3 新城市主义和精明增长发展观的差异与互补

    新城市主义的起源先于精明增长，但都在上世纪90年代中后期才得到迅速发展。由于二者的研究内容有许多重叠，所以人们经常将二者等同。但在深层次上，二者之间存在一些不同之处且互相补充。

    3.1 产生背景

    “新城市主义”运动的发起人是城市设计人员和建筑师。面对城市用地蔓延、传统邻里淡漠等问题。1991年，加州地方政府委员会召集6位杰出的设计师起草了一套社区规划原理，系统地论述和总结了“把二战前美国城市设计的理念与现代环保、节能的设计原理结合起来．建造具有人文关怀、用地集约、适合步行的居住环境”的新型城市设计理念。之后．100多位政府人员在约塞米蒂的阿瓦尼酒店召开会议专门对这套原理进行商讨，这套原理后来被称为“阿瓦尼原理”。1993年新城市主义联盟正式成立，并于1996年在阿瓦尼原理的基础之上发布了新城市主义宪章，为城市规划和城市设计提供更为具体的指导。

    “精明增长”概念的提出者首先为环境学者和城市规划师。1 996年，美国环保署(US Environmental Protection Agency)组织多个机构成立了一个旨在促进城市精明增长的组织网络。1990年代中期，美国规划协会(American Planning Association)设立了一项精明增长项目，并在1997年发布了《精明增长立法指南》。同年，美国自然资源保护委员会与地面交通策略研究项目发表《精明增长方法》，旨在促进城市集约增长、土地混合利用及以大容量公交系统为导向的城市开发模式。同样在1997年，马里兰州通过《精明增长与邻里保护法案》，鼓励再开发工业弃置地，州政府凭借为改造区内的基础设施提供资金、减税等方法鼓励在工作地附近建房。从此，精明增长项目得到大规模推广，城市精明增长组织网络越来越庞大，接受精明增长的人群也越来越宽泛，包括政府、规划师、设计师、开发商等。

    3.2 实现途径

    新城市主义发展理念的实现主要通过市场的运作。新城市主义联盟的创建人之一建筑师Andrews Duany也承认，只有在新城市主义有市场需求的情况下，他才会拥护新城市主义。新城市主义实践从规划设计到实施都十分注重与市场的结合，这种结合表现在两个方面。首先在理念上，面对多种城市问题，新城市主义只是为居民提供一种新型的工作和居住方式，居民有权力去选择究竟是否要在这样的社区中生活。这一点对于崇尚自由、反对政府通过严格的土地利用法规对其居住地进行控制的美国人是十分重要的。其次在规划设计中，新城市主义注重建筑的价值和销售。一方面使不同的收入阶层都能支付得起住房费用，另一方面从形体设计的角度使住房外表美观、舒适、实用。新城市主义实践一定要把传统步行邻里与当代的居住、商业、交通紧密融合。维持二者的平衡．从而有能力与原有的郊区开发模式竞争。事实上，新城市主义在市场上也获得了很大成功。调查显示，美国有2/3的人愿意购买采用新城市主义理念设计的住房(Hirschhorn Souza，2001)。

    精明增长发展观主要是通过政府的引导性、限制性政策法规实现。从原则上看，精明增长和新城市主义似乎差别不大，但原则并不能反应精明增长组织进行的活动与采取的策略。与新城市主义及类似的城市增长管理运动、可持续发展相比较，精明增长具有四个特征。第一，有鼓励性政策促进其实施。以马里兰州为例，根据《马里兰州精明增长法案》，一个城市可以蔓延至任何地方，但只有在州政府希望开发的区域内州政府才会提供财政支持：地产拥有人有权不清理自己拥有的地产或者不再对自己的弃置地再开发．但州政府为清理和再开发提供津贴：居民有权力在术支持。

    1993年，一群致力于创建“既能保护自然环境，又能为居民提供高质量生活的建筑、邻里、区域”的设计师发起成立了新城市主义协会。同年，新城市主义协会召开第一次会议，当时吸引100多人参加。之后每年召开一次年会。发展到今天，新城市主义协会已在20个国家、美国49个州拥有2300多个成员。而且目前已完成和在建的新城市主义项目达210多个。此外，新城市主义协会还是精明增长协会的组成成员之一。

    综上所述，精明增长和新城市主义拥有共同的目标，即控制城市蔓延、实现土地的集约利用，二者之间许多内容都是迭加的。但另一方面，二者又是从不同的角度解决相同的问题，具有互补性。精明增长可以为新城市主义提供政策保障，新城市主义可以为精明增长融入市场元素：精明增长从宏观城市管理的角度解决问题，新城市主义可以从微观的角度对宏观的策略给予落实；环境学、城市规划、城市设计的结合更有利于共同目标的实现。因此，虽然仍然有许多学者持反对意见(例如，有人认为新城市主义保持住自己的市场特色，政策性太强的精明增长才能获得更多人的支持)，未来二者的整合发展已成为一种趋势，也是二者共同的利益。

    4 新城市主义和精明增长发展观在实践中遇到的问题

    经过10年的发展，新城市主义和精明增长思想的社会实践取得了很大的进展。根据2001年Myers和Gearin的研究，上世纪90年代初美国新开发住房中紧凑、适步行的邻里只占市场份额的15％，2000年这一比率达到30％。根据美国房地产协会和美国精明增长协会最近公布的一项调查数据，55％的被调查者更愿意选择精明增长式社区，45％的被调查者仍愿意选择蔓延式发展的社区。这些数据表明，虽然对这种紧凑式布局的需求不断上升且已占有相当的比例，但要在10年内完全改变过去60年的土地利用方式是不可能的，对于郊区大型单体住宅的需求仍居于主导地位，而且近期这种情况不会发生大的改变。目前新城市主义和精明增长发展观在实践过程中主要遇到以下问题4.1 与原有法律和政策的冲突

    事实上，美国目前的区划法、土地细分法则等土地利用法规曾经是城市郊区化发展的保障，美国几十年的城市蔓延也“得益”于政府政策和法规的支持。精明增长和新城市主义思想指导下的土地利用，要求较高的建筑密度、新型道路设计标准、不同的公共服务设施(如学校)的布局方式，这些与原有的区划法、土地细分法则相悖。工业弃置地再开发，是新城市主义和精明增长的重要内容之一，但由于民众担心环境污染而往往受到阻碍。这就要求制定新的政策或采用新的管理方式来支持环境清理工作，并鼓励这样的开发。现有交通基础设施资金的划拨首先选择的是加宽现有高速公路，因而精明增长和新城市主义支持的大容量公交系统得不到优先的资金支持。

    4.2 居民的不信任与反对

    拥有独立、宽阔的住宅、花园和汽车是”美国梦”的标志，也是大多数美国人目前的生活方式，尤其是有孩子的家庭。因而这种高密度的混合土地利用方式遭遇反对也并不奇怪。反对的居民认为：精明增长和新城市主义的实施会增加交通密度，并产生新的交通问题；在高速公路上交通流动较快，会减轻污染，但在高密度的土地混合利用方式下，汽车密度高且行驶速度慢，会加剧尾气污染；精明增长采用的城市增长边界策略需要对开发用地实行定量供给，土地的限量供应会使房价上涨，产生新的“贵族化”问题。他们还认为城市化并不是侵占农田的主要因素，农用地的减少很大程度是因为农业生产能力的提高。而且，建造可步行城市是不现实的。一方面，把现有城市重新设计成以大容量公交为主的城市并不现实，而且有的城市人口密度较低，根本不适合开发大容量公交系统。另一方面．大容量公交系统只能作为汽车交通的辅助工具，汽车仍是主要的出行工具。

    此外，由于精明增长理念的实施具有很强的政策依赖性，尤其需要各级政府的干预，因而招致自由主义者和自由市场经济拥护者的反对。这些人认为居民应该自由地选择居住地、工作地、住房类型，对此政府不应该进行干预，精明增长的措施会让政府的干预性更强。

    4.3 政策与机构改革庞大而缓慢

    精明增长的实施要求进行政策和机构改革，但改革是庞大而缓慢的。除政府和规划机构外，改革涉及到多个利益相关者(Stakeholdei)，包括地产开发商、金融机构、汽车业、高速公路建造公司等，这些群体更愿意维持现状。当然在强大持续的压力下，这种惯性是可以克服的。

    但美国城市蔓延除了得益于政策鼓励引导之外，还有经济规律和信息技术的作用。按照标准的经济学理论，当收入增长、交通成本降低到一定程度时，城市就呈现分散发展的趋势。世界上许多其它国家的城市发展也都说明了这一点。虽然信息技术不能完全取代面对面的交流，但很显然正是由于信息技术的发展，许多行业不再拘泥于城市中心区的区位。Audirac(2002)的研究表明，信息技术时代大都市的形态为：多核心，通过信息技术、陆运、海运、空运向外与全球或区域性城市体系紧密交织在一起；尽管社会经济呈分散化发展、城市在空间上向外扩散、可能出现交通阻塞等问题，城市仍通过信息技术以多种形态向内交织成紧密的网络。很显然，必须采取一系列连贯而强大的公共政策才能聿开转汶两种趋势。

    尽管许多州和城市已经进行了大量的政策改革和机构改革，并且几个州都已通过新的立法保障精明增长原则的实施，但其影响却很难评价。例如，伊利诺斯州于2002年已经通过“地方规划技术支持法案”，但之后却交给商业与社区事务部执行，而这一机构对精明增长实际上是持反对意见的，也没有任何资金划拨给这个部门帮助其履行技术支持的职责。Pendall等(2004)的研究表明，自1994年至2003年地方政府为抵制城市蔓延采取的措施并没有增加多少。总体来看，规划、区划、城市增长边界线等手段几乎没有发生变化。即使在强力推行精明增长的加利福尼亚州，采用城市增长边界线的城市数目反而是减少的。

    已经采取的措施也远没有达到预期的效果。马里兰州实施了一系列精明增长措施之后，许多学者对这些措施的效果展开研究，结果并不乐观。根据马里兰州1997年通过的精明增长法令，州政府对污水设施的投资仅限定在“资金优先供给区”范围内。但Sohn和Kannp两位学者的研究表明，自1997年―2002

    年，县政府对污水设施的投资中有25％位于“资金优先供给区”之外，州政府对污水设施的投资有29％位于“资金优先供给区”。这表明即使是州政府也很难完全遵守精明增长法令。马里兰州1997年的精明增长法令还规定在“资金优先供给区”内创造就业将享受减税的待遇。对这项措施的研究表明，资金优先供给区内的就业增长确实比区外高，但增长的就业仅局限于服务业，其它行业未出现就业增长。到目前为止，还没有证据表明州政府推行的措施足够强大，能够阻止或者扭转传统的土地开发方式。马里兰州政府曾大量投资在资金优先供给区外购买空地、保护农用地。但事实表明，资金优先供给区外的城市增长并没有得到抑制，地方政府也并没有鼓励资金优先供给区内的土地开发。

    4.4 本身的缺陷

    精明增长和新城市主义思想本身的不足也是限制其被广泛接受和采用的原因之一。首先，精明增长思想对低价住房的空间分布问题考虑得不够充分。低价住房是影响城市形态的一个重要因素。由于政府的住房补贴只提供给城市中心区的贫困区，再加上郊区实行排斥性区划(Exclusionary Zoning)限制在郊区建造廉价住房，因而廉价住房只能分布在城市中心区。如果不改变这种局面，很难吸引中低收入居民到工作地附近居住。

    第二，精明增长和新城市主义思想对种族问题未给予充分的考虑。种族是美国城市郊区实施排斥性政策的根本原因，而这些政策使贫困的有色人种只能生活在中心区，加剧了贫富分化和种族隔离。过去，人们认为种族隔离只影响城市中心区和靠近中心区的郊区的形态。但现在人们意识到种族隔离为城市增长带来的巨大压力。在很大程度上，城市蔓延是种族隔离和社会排斥的必然结果。种族是城市增长模式的决定因素之一，在人们选择商业用地和居住用地的决策过程中，种族的影响是其它因素不可比拟的。精明增长是一项改革性运动，因此一直支持社会公正的理念。但精明增长组织中没有一个是明确代表少数群体利益的。

    第三，精明增长和新城市主义思想忽略了区域性。精明增长和新城市主义发展观的目的是要改变美国50个州、数千个城市在过去五十多年的土地利用方式。但不同地区的土地利用现状和城市增长模式都有所不同，例如东北部和中西部地区的许多城市人口增长缓慢，但城市化土地面积增长很快，东南部的一些城市人口增长很快，城市土地面积增长得更快；许多西部城市人口增长很快，但城市建筑密度在不断增加。州政府和地方政府的权限也存在区域差异。有些州的每个大都市区都包括数百个地方政府，尤其是东北部和中西部，每个地方政府都对土地利用、区划和税收拥有重要的决策权。其它许多南部的州，每个大都市区只包括5一10个县，而且县级政府的权力比较微弱，在实施任何创新性的精明增长措施之前都得报与州级立法批准。此外，有些州的环保组织的力量较强，如马里兰州和俄勒冈州，而有些州的环

    保机构成立时间短、人员少，影响到精明增长政策的实施。

    5 美国新城市主义和精明增长发展观对我国的启示

    5.1 城市规划与设计不仅要重视物质形态和经济问题，还要重视社会问题精明增长思想对种族、低收入等社会问题虽然有所考虑，曾提出建立不同种族、不同年龄、不目收入的居民混合在一起的居住区，但对这些社会问题的考虑并不充分，尤其是对低收入住房和种族问题，所以这成为妨碍其被公众广泛接受的原因之一。

    我国城市虽然不存在种族隔离问题，但同样面临着许多其它社会问题，包括贫富分化、低收入者无能力购房、人口老龄化、流动人口、失业、环境恶化等等，这些问题都应该纳入城市规划和设计的考虑范围之内。城市规划与设计不应该仅代表强势群体的利益，不应该局限在物质形态规划范围内，也不能以牺牲弱势群体的利益为代价而追求城市的美观和经济发展。一个成功的城市规划应该是覆盖城市内居住的所有群体的规划，对于弱势群体等边缘化现象应给予详细而充分的考虑，这样的规划才是真正意义上的公众规划。如何改善低收入者的住房条件、如何解决农民工既不被城市文化接纳又面临低劣生活质量的问题、如何为越来越多的老年人提供安全安逸的居住环境、如何在提高经济发展水平的同时美化城市环境、如何促进失业居民再就业等等不应该局限于社会学的研究范畴之内，也应该成为城市规划与设计的研究主题。

    5.2 城市规划和设计应该注重城市文化和地方特色

    精明增长和新城市主义发展观都把地方归属感和发挥地方特色作为重要的原则，这一点对于拥有五千年文化底蕴的中国尤为重要。随着西方文化的大规模涌入，我国正在面临传统文化丧失这一严峻问题，传统文化的保护仅局限在少数专业人员的内部，普通城市居民尚未形成保护和发扬传统民族文化的意识。文化丧失在城市建设方面表现得尤为突出，城市面貌千篇一律、城市建筑西化等问题一直都很普遍。城市规划和设计除了对古建筑、古街道等历史遗产给予保护之外，还应该在城市建设的各个方面融入传统文化和地方文化的要素，增加居民的地方归属感。这样，一方面可以提升城市形象、发扬地方特色、保护传统文化和地方文化，另一方面可以潜移默化中提高居民保护传统文化的意识。

    5.3 城市规划可作为协调政府职能和市场机制的平台

    精明增长既是一种城市管理方法，又是一种城市规划的指导理念。从城市管理的角度来看，精明增长是政府的管理措施：从城市规划的角度来看，作为规划指导理念的精明增长是政府管理城市的依据。在新城市主义实践中，除规划师、设计师之外，开发商、消费者也是重要的角色。精明增长与新城市主义的整合即实现了政府与市场的结合，政府按照精明增长思想为城市社会、经济的发展与环境保护与治理等提供鼓励和引导政策，开发商在获得市场讯号之后聘请设计师进行目标设计。城市规划是政府与市场衔接的平台，在政府制订的政策和市场运作机制中起协调作用。

    在计划经济条件下，政府的首要角色是城市的规划师(Planner)、开发者(Developer)及建造者(Builder)，其次才是城市监管者(Regulator)。在市场经济条件下，政府的首要职能是监管者，开发者的职能被弱化，仅限于主要基础设施和社会设施的开发，完全没有建造者的职能。但现在中国城市中政府的角色仍然以开发者和建造者为主，监管者的作用发挥得并不充分。作为城市管理与市场的平台，城市规划正确地发挥作用有助于改变目前我国的这种状况。城市规划的协调平台作用体现在：向上承接政府确定的各项发展目标与开发政策：向下通过土地利用、主要基础设施投资、税收等三项手段为政府的目标和政策建立市场框架。土地开发市场对土地利用、基础设施投资和税收都比较敏感，规划可以利用这三项手段引导市场行为。当然这要求规划者必须预测到土地利用规划对地价和地租的影响、进而对城市形态的影响，预测基础设施的建设对交通、地价、住房供应及城市经济活力的影响，预测到税收对城市土地利用结构的影响，同时必须对市场供求信号做出灵敏反应。

    5.4 城市规划与设计中引入生活质量、人文关怀等要素

    新城市主义和精明增长发展观都希望通过减少居民上下班出行时间和距离、为居民增加交流机会、日常生活的各项活动都布置在步行的范围内、减少汽车污染、提高环境质量等一系列措施提高居民的生活质量，即复兴二战前传统邻里社区的同时，融入现代的要素。事实也证明，按照新城市主义理念建造的居住区确实得到了人们的欢迎。

    在美国复兴传统邻里的同时，我们需要注意的是，虽然我国城市居民生活水平不断提高，但生活质量的提高与收入并不同步。大城市、特大城市内的居民上下班时间成本高，居住小区内缺乏公共交流的平台，缺乏老人和儿童的设施，邻里关系淡漠，绿化面积小等等，这些都反应出我国城市居住区规划缺乏人文关怀，传统的社区文明也正在离我们远去。对于这一问题，城市规划和设计中应该引入一套衡量居民生活质量的评价指标体系。指标体系应包括两大部分，一部分是衡量人们经济生活质量指标，包括居民收入、房价、恩格尔系数、娱乐开支等等；另一部分是衡量人们精神生活质量的指标，包括出行时间成本和空间成本、上下班时间成本和空间成本、居住区公共设施的可达性、是否可享受到邻里之间人文关怀等等。此外，按照精明增长和新城市主义理念建造的居住小区同我国计划经济体制下按照单位家属区建造的居住小区有很多的相似之处，目前我国城市内部分地段还保留着这样的痕迹。对于这样的居民区，可以考虑把精明增长和新城市主义的一些理念融入进来，对其进行改造，即在城市的部分地段实施精明增长，以此促进居民生活质量的提高。

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