社会主义新农村专题

2011-11-04 绿维创景 标签：

3.4 农村耕地与建设用地征用与交易

3.4.1 《宪法》精神

按照新修订的《宪法》，我国的征地制度包括征用和征收。国家为公共利益的需要，可以征用或征收农民集体土地，并给予合理补偿。征用是在紧急情况下，国家强制性使用农民集体土地，并给予适当补偿。征用不改变土地所有权，使用结束后应及时恢复土地使用条件并退还原土地所有者。无论是征收还是征用农民集体土地，都应当严格用于不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业，以及关系国家安全和国民经济命脉的重大经济发展项目。

3.4.1 我国目前村镇建设用地状况

国土资源部土地整理中心专家徐雪林日前在此间指出，目前我国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的4.6倍，且用地布局散乱、分散无序，粗放利用现象严重。

徐雪林说，目前，我国农村居民点用地高达１６．４万平方公里，接近于河南省的总面积，人均用地１８５平方米，远远超过国家标准。因此，根据土地利用总体规划、集镇村庄发展规划，对农村利用不充分的建设用地进行综合整治，提高土地利用率，对进一步缓解城乡建设用地供需矛盾意义重大。

3.4.2 农村征地制度改革趋势与建议

认真执行征地听证程序，确保农民的意愿得以充分地表达。按照国土资源听证规定的有关规定，完善各省市的征地听证程序，切实履行征地程序中的告知义务，积极引导土地权利人和农村集体组织积极参与征地听证，从而将被征地人的意愿表达纳入合法有序的轨道，杜绝采取“征地先行、争议后决”的做法，没有执行征地听证程序的坚决停止征地。

扩大征地信息发布渠道，加大征地前有关政策法规的宣传力度。完善政府征地政策的发布平台和传播渠道，保证让被征地农民及时、全面、正确地了解有关征地的政策法规，增强政策法规的透明度，确保政府依法征地。

强化村务公开，落实村民自治，确保征地过程的民主参与。村级自治组织和村级集体经济组织应当依据村民委员会组织法、农村土地承包法的要求，将征地事务纳入村务公开的重要内容，建立公示制度，依法民主管理征地补偿款等征地事务，真正让被征地农民行使民主参与、民主决策和民主监督的权利，切实保障被征地农民的合法利益。

制订《集体所有土地拆迁房屋补偿评估办法》，实现公平的补偿。根据上海等地的经验，应尽快制定《集体所有土地拆迁房屋补偿评估办法》，建立农村集体土地征用拆迁房屋的中介评估机制，城乡一体的价格评估和利益保护机制，保证农村房屋拆迁补偿有一个公平合理的标准，从而有效防范征地纠纷。

完善征地纠纷的调处机制，及时解决征地纠纷。政府是征地的决策者和行为人，自然不能“既当运动员，又当裁判员”。所以必须在现有的制度框架下，充分发挥人大监督和司法监督的作用，探索建立征地补偿安置争议的协调和裁决机制，稳步推进土地征收征用制度改革。

3.4.3 完善对被征地农民的合理补偿机制

第一，完善征地制度，保证失地农民享有充分的知情权，实现征地过程公开、公平、公正。

第二，解决征地后失地农民基本生活问题。土地是农民的命根子，是农民生活的最基本的保障，是农村稳定的基础。对纯农户来说，失去土地便意味着生活保障的丧失。

第三，提高补偿安置标准，确保足额兑现，明确土地补偿费的分配管理。国家应统一制定同一区域内的征地综合补偿安置标准，妥善解决征地工作过程中出现各种补偿不均的问题。还应建立监督机制，实行政务公开和财务公开，加强对征地费使用情况的监督，及时将补偿资金标准额度和每户农民资金到位等情况公示，严禁挪作它用。应确保征地后农民的生活水平不降低。

第四，引导就业，进行就业培训，扶持创业，给失地农民以城市居民待遇。就业是失地农民最好的社会保障，建议政府从土地出让金中划出一定比例的资金用于对其进行就业培训，为其再就业创造条件和提供机会，多渠道、多方式解决就业问题，并对其就业给予适当的政策倾斜。

3.4.4 建立集体土地征购制度

非公益性项目用地不能启动国家征地权，对于那些符合土地利用总体规划和农村建设规划的经营性项目用地，就有必要建立征购制度。所谓征购，就是土地征购主体受权，在符合土地利用规划的范围内，按照公开、公平、公正、等价有偿的原则，以市场价格给农民补偿，将农民集体所有的土地变更为国有土地。

征购的范围，主要是农村规划范围内的非公益性项目用地。条件成熟的地区，可以结合撤乡设镇、撤销乡村建制和“农转非”工作，将该地区的土地全部征购。如果该地区的全部土地由于征收、征购变为国有，或可称之为土地的“国有化”。这种“国有化”应完全是农民自愿的，不能带有任何强制性。撤销乡村建制的地方，原来的集体经济组织可以成立集体资产的管理机构，例如改组为农工商集团，负责集体资产的经营，包括土地收益的管理和分配。原有的村委会等村民自治组织则可以改组为街道办事处。

征购的主体应为城市政府，具体可由当地土地储备机构及其分支机构实施。政府土地储备机构征购农村集体土地需要巨量的资金，资金来源可以通过投融资体制创新来解决。除了自有资金和银行贷款外，可以考虑发行土地债券和信托基金。应允许农民购买债券和信托基金来参与土地一级开发和城镇基础设施建设。

3.4.5 建立农村集体土地一级市场

公益性项目用地国家可以采用征收手段，非公益性用地可以采用征购方式，那么还有一些非公益性的项目用地，如商业、旅游、娱乐、金融等经营性用地，农民集体不愿被征购怎么办呢？因此就有必要建立一个农村集体土地一级市场。实际上，小城镇一直存在着农村集体土地私下出让、出租的现象，这种非法的、地下的市场可称之为黑色、灰色或隐形的农村土地市场。

现行的土地市场模式是土地征收+国有土地一级市场。农村集体土地没有一级市场，农民集体不能将自己土地的使用权出让给用地单位。项目用地只能先由国家征收为国有，再将国有土地使用权出让或租赁给用地单位。这种征收+国有土地一级市场的垄断体制，给一些不法分子寻租创造了可乘之机。

因此，必须打破政府垄断土地一级市场的体制，建立与国有土地一级市场相对应的集体土地一级市场，形成 “城乡统一的土地一级市场”。在市场中的土地权利主体不仅可以是国家，也可以是农民集体。所谓“城乡统一”，就是要消除城乡壁垒，城镇和农村的经营性用地，一律进入土地市场公开交易。“统一的市场”，主要是指交易政策法规一致、交易程序一致、交易信息互通，而不是说只有一个有形市场。相反，小城镇建设中涉及的农村集体土地由于地域广阔、区域分散、位置不动、区域经济的差异，交易地块小等特性，适宜建立区域分市场。目前各大城市都设有“土地交易市场”，主要从事国有土地使用权交易。可以考虑在适当的时机，在城市的远郊区县设立土地交易分市场，作为农村集体土地交易的主要平台。

农民集体和农户除了可以在土地利用总体规划确定的非农建设用地范围内，按照城镇建设规划规定的用途，通过土地交易市场出让土地使用权之外，还可以以土地使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发，也可以由农民自行开发经营。

3.4.6 产权确认的问题

无论是征地制度改革，还是产权交易制度改革、建立集体土地市场，其前提条件首先是要完善农村集体土地产权制度，明确集体土地产权代表。为此，需核发农村集体土地所有权证、土地使用权证，明确集体土地所有者代表、土地使用者，保护土地所有者、使用者的权益；二是量化土地资产，将土地资产量化到每一个农村集体经济组织成员，真正体现农民个人的土地产权份额；三是明确农民住房的私有产权，颁发房屋产权证，显化农民对自己宅基地及住宅的财产处置权利和收益分配权利。