邵琪伟：规范市场秩序 提升服务质量　旅游业发展要让人民群众更加满意

同志们：

两天来，全国旅游局长研讨班围绕主题进行了充分研讨。国家旅游局党组对办好本次研讨班非常重视，局党组决定把第二季度党组中心组集体学习和全国旅游局长研讨班的主题同时确定为规范旅游市场秩序、提升旅游服务质量。今年上半年我们还相继召开了全国旅游监管工作会议和全国旅游纪检监察暨行风建设工作会议，对旅游监管和行风建设工作分别作了部署。研讨班期间，王志发同志通报了上半年工作情况和下半年重点工作，杜一力同志通报了旅游法草案基本内容和起草工作进展情况，杜江同志通报了当前旅游市场秩序情况。分组讨论中，与会同志都作了充分准备，讨论的很热烈，大家结合自己的工作实践畅谈体会，交流经验，提出了很多非常好的意见与建议。对同志们的意见和建议，我们将认真归纳整理，充分吸收到实际工作之中。从同志们的发言中也看得出来，全国31个省区市、新疆生产建设兵团及重点旅游城市在规范旅游市场秩序、提升旅游服务质量工作上，下了很大的功夫，想了很多的招数，做了大量的工作，取得了很大的成效。我借此机会代表国家旅游局党组向同志们表示衷心的感谢！

通过两天来的研究和讨论，大家一致认为，规范旅游市场秩序、提升旅游服务质量是全国各级旅游部门长期的重点工作和重点任务；让人民群众更加满意是我们全部工作的出发点和落脚点，并要以此进一步统一全行业思想。总的看，本次研讨班时间虽短，但主题鲜明，内容丰富，效果很好。下面，我谈几点体会。不当之处，请同志们指正。

一、让人民群众更加满意，是旅游业发展和旅游工作必须坚持的出发点和落脚点

胡锦涛总书记指出：“党的一切奋斗和工作都是为了造福人民，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”。发展旅游业是党和国家事业的有机组成部分。发展旅游业的根本宗旨同样是为了造福人民、让广大人民群众更加满意。随着我国旅游业进入大众化、产业化发展的新阶段，旅游在人民生活中的地位和作用越来越高，旅游越来越成为人民群众重要的生活内容，与此同时，人民群众要求旅游产品进一步多样化、特色化，旅游服务进一步标准化、人性化，旅游设施配套进一步便利化、专业化。随着人民群众旅游参与度的提高，旅游满意度逐渐成为全社会的关注点之一。从全国旅游业发展的实际出发，要做到让人民群众更加满意，当务之急我们必须扎扎实实地抓好规范旅游市场秩序、抓好提升旅游服务质量。人民群众特别是广大游客满意不满意应当成为旅游工作的出发点和落脚点。

当然，这也是转变旅游发展方式的基本要求。经过改革开放三十多年的发展，我国已成为世界旅游大国，但从发展质量和综合水平看，我们与旅游发达国家相比还有很大的差距。2009年国务院提出了旅游业发展两大战略目标，三年来全国已有28个省区市将旅游业定位为支柱产业、战略性支柱产业和现代服务业，在这个问题上全国基本做到了认识一致，措施到位，成效明显。但如何把旅游业发展的让人民群众更加满意，实现旅游业速度、结构、质量、效益相统一，在这方面思想认识和工作力度还有很大的提升空间。发展旅游业过程中的“重硬轻软”、“重建轻管”问题仍然非常突出，旅游市场秩序、旅游服务质量方面存在的问题还很多。我们应该看到，重视服务质量提升、重视软件建设，不仅不会影响旅游业的发展速度，反而会长久地提升旅游业的竞争力。发展旅游业必须对人民负责、对事业负责，诚心诚意为人民谋福利，让人民群众更加满意。脱离了这一根本，就难以建成真正的世界旅游强国。

在这里我想提出一个观点，就是转变发展方式必须转变工作方式。从某种意义上讲，转变发展方式首先要转变工作方式，不转变工作方式就难以转变发展方式。从旅游业转变发展方式来讲，同样必须加快转变工作方式。而转变工作方式很重要的一个方面，就是要充分认识到，发展旅游业必须“软硬并重”，两手都要抓。既要抓硬件，充分调动各地各部门的积极性，满足人民群众不断增长的旅游需求；又要高度重视抓软件，抓规范旅游市场秩序和提高旅游服务质量，让人民群众更加满意。这样，广大人民群众特别是广大游客对我们工作的满意度就会不断的提高。因此，必须要始终把规范旅游市场秩序、提升旅游服务质量作为我们的工作重点。

二、必须坚持标本兼治、疏堵结合，这是抓好规范市场秩序和提升服务质量工作的基本方针

当前旅游市场上出现的诸多问题，既是社会转型期各种矛盾在旅游业中的反映，也是旅游业发展供给和需求结构性不平衡的反映，这里既有我国市场经济体制还不够完善的客观原因，也有旅游业法律法规不健全、执法不严等主观原因。坚持标本兼治、疏堵结合的基本方针，是我国旅游业发展实践的总结，也是发展的需要。

在规范市场秩序和提升服务质量工作过程中，治标与治本是辩证的关系，治标可以为治本创造基础和条件，治本可以不断巩固治标的成果，两者缺一不可。治本是从法律法规、制度、体制、机制上解决问题，包括建立健全旅游法律法规体系、旅游标准化体系，推进旅游诚信体系建设、加强从业人员素质提升和执法队伍建设等。治标是严厉整治损害游客合法权益的违法违规行为，持续地、有针对性地采取阶段性的措施与对策并取得成效。不治本，治标的成果就难以巩固；不治标，规范旅游市场秩序的阶段性效果就体现不出来，人民群众就不满意，因此必须标本兼治。同时，要从“疏”、“堵”两方面寻找标本兼治之策。总的看“堵”比“疏”简单，但却容易忽略解决深层次矛盾，只能治标，而不能治本；而“疏”周期较长，短期内成效不明显，治标不力，治本也难奏效，因此必须疏堵结合。

当前我们正在全力配合全国人大财经委做好《旅游法》起草工作，争取早日报送全国人大常委会审议。《旅游法》出台后，接下来就要抓紧研究《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》三部行政法规和一些部门规章的修订工作。同时，要运用标准化手段引导旅游企业提高质量、优质服务，针对旅游市场中的薄弱环节，加快制定和完善相关的国家标准和行业标准，切实发挥旅游标准规范经营管理和旅游服务的作用。要继续组织好“文明旅游、理性消费”的旅游公益宣传活动。各级旅游部门和旅游协会，特别是客源地的城市和地区，在旅游旺季前，应采取多种方式，及时向人民群众宣传旅游知识，提高旅游者对旅游服务的鉴别能力，引导广大游客文明旅游、健康旅游、理性消费。各级旅游部门也要在依法行政、科学管理和主动服务上做好表率。

同时，要严格执法，突出抓好执法监督和违法查处工作。旅游市场失范问题长期解决不了，其中一个重要原因是有法不依、执法不严，甚至有的地方行政不作为。治理恶性低价竞争、挂靠承包、强迫和变相强迫消费，包括重点城市的“一日游”，都有法律依据，旅游部门要克服为难情绪，更不能袒护违法行为，要敢于较真碰硬，发现一起，查处一起，决不姑息。特别是《旅游法》出台后，如果不能得到很好地执行，我们将很难向各方面做出交代。从现在开始我们各级旅游主管部门就要做好思想准备，把贯彻执行《旅游法》的准备工作做好。

三、必须坚持改革创新、与时俱进，不断加强和完善旅游监管体制机制

随着时代变化和旅游业发展，旅游监管工作也需要因时而变，因势而变，因地制宜。要把握社会管理和市场监管规律，立足旅游行业特点和优势，积极利用新技术，通过制度、管理、方式和手段等一系列改革创新，来建立健全旅游市场监管体制机制。

一是要持续加强旅游诚信体系建设。诚信是社会生活中个人与个人、个人与社会、组织与组织之间必须具有的社会道德和必须遵守的规则，其主要特征是市场主体在实现个体利益时，不以损害他人利益和公共利益为代价。在旅游业发展中，诚信就是要让游客放心消费，诚不诚信就是要看人民群众满不满意。要在以往工作的基础上，继续深入开展旅游诚信活动。要抓好今年在全行业开展的“讲诚信、促发展”主题活动，营造“规范经营、理性消费”和“诚信光荣、失信可耻”的旅游环境。要完善诚信约束机制，对不诚信的经营服务行为要曝光，要组织业内媒体设立旅游诚信曝光平台，定期将旅游投诉处理信息、旅游行政处罚信息、星级饭店和A级景区复核退出信息、旅行社和导游员监督检查信息等向社会公布，通过社会监督促进旅游企业及从业人员诚信经营。

二是要加强旅游市场依法准入退出制度机制建设。要严把旅游市场依法准入关，提高旅游市场主体的“出生”质量，推动一批旅游企业做优做强。完善和严格执行退出机制并形成常态化，对违法违规、不合格、无许可无资质经营的旅游企业和无资质、素质差、道德败坏的旅游从业人员要坚决的清理退出。要加大对星级饭店特别是高星级饭店和4A、5A级景区的检查复核力度，对硬件不达标、软件不过关、服务质量差、管理水平低的，该警告的及时发出警告，该退出的坚决予以退出。对那些长期扰乱市场秩序的人员，要建立“黑名单”制度，坚决将他们从旅游从业人员队伍中清理出去。

三是要探索建立激励机制和创新绩效考核指标。市场监管不能一味的“管”和“压”，要积极探索奖惩结合的旅游服务质量提升动力机制。对于在市场秩序规范、服务质量提升方面成绩优异的地区、企业和个人应进行宣传和奖励。国家层面可研究设立国家旅游质量奖项，省级旅游部门可研究设立旅游服务质量引导和奖励资金。要探索创新旅游业发展水平和工作业绩绩效考核指标，探索将产业质量和效益、旅游服务质量及游客评价等纳入考核指标体系。

四是要充分运用现代科技技术整体提高旅游现代服务业水平。要善于把最新的科技成果转化应用于市场监管工作中。特别要运用信息技术，加强对旅行社、导游服务的全程监控、对旅游企业服务过程的全程监控等。要积极推动“全国旅游团队服务管理系统”全面应用，研究开发“全国旅游景区动态监测与游客评价系统”。要积极研究如何利用现代信息技术服务于个人游、自驾游等非团队游客，完善散客旅游服务体系，并将其作为中长期旅游品质提升工作的重点。

四、必须坚持集中力量、重点突破，力求在解决人民群众反映强烈的问题上取得实效

规范旅游市场秩序、提升旅游服务质量是一项长期复杂的系统工程，涉及法律法规、体制机制等深层次问题，但必须要从实际出发，坚持持久作战，善于积小胜为大胜，力争从局部攻坚突破，每年切实解决1-2个实际问题，在实践中探索出有效、管用、治本的措施。实践证明，集中一段时间，针对群众反映强烈的旅游市场秩序问题，开展专项整治活动是必要的，也是有效的。结合当前正在做的工作，有三项是需要集中力量抓紧突破的。

一是恶性低价竞争问题。恶性低价竞争是旅游市场中的难症、顽症。恶性低价竞争问题既有部门职责交叉、执法部门不明确等体制问题，也有旅游部门监管不到位的责任问题，还有旅游企业自身缺乏诚信以及部分旅游者不能理性消费的原因。遏制、扭转恶性低价竞争要结合本地实际，抓好关键环节。要会同工商部门加强对旅游广告的监管，一旦发现恶性价格竞争和欺诈游客等不法广告行为，要坚决予以处理。要加强对旅游合同的监督检查，督促旅行社按照有关法律法规与游客签订并严格履行旅游合同，坚决打击不依法签订旅游合同和违反合同约定的行为。要严肃查处强迫或变相强迫游客消费和违反合同增加另行付费旅游项目的行为。要加强研究分析，存在问题比较多的重点地区，要加大整治工作力度，积极采取措施。同时要从旅游投诉中反映出的重点问题，有针对性地开展专项整治工作。

二是畅通旅游投诉渠道问题。旅游投诉难已成为目前人民群众对各级旅游部门反映较为强烈的问题之一。有些地方旅游投诉电话无人接听、接听不及时，有些地方相互推诿、接后不办。我们一定要畅通投诉渠道、及时认真处理投诉，规范旅游企业和从业人员的经营行为，形成提升旅游服务质量的倒逼机制。国家旅游局今年将重点加强旅游投诉处置体系建设，进一步建设好旅游投诉和咨询服务热线，明确各级旅游部门处理旅游投诉的责任，特别是抓好黄金周和节假日等旅游高峰期间的游客投诉处理工作，努力做到“有诉必查，有诉必复”。

三是导游体制改革问题。在所有旅游从业人员中，导游的数量不是最多的，但其影响力却是最大的，也是最受社会广泛关注的。一个好的导游，如文花枝、李静娜、王新慷、许欢欢等，能感动整个行业和社会。而一个表现差的导游，有可能成为影响整个行业形象的“害群之马”。近几年，我们一直在研究导游的准入退出、监督管理、薪酬福利待遇、执业机制和培训机制等问题，山东省在三个城市进行了导游体制综合改革先行先试，湖北省在导游薪酬、评级激励、职业保障、职业生涯发展等机制建设方面进行了积极探索，都为全国层面的改革积累了经验。国家旅游局除了继续做好全国导游大赛、导游等级考试、名导进课堂、“中国导游网”优化升级等工作外，今后一段时期将重点研究突破导游依法准入与退出机制，导游职称体系和职业技术等级制度，导游薪酬保障机制，以及完善导游监督检查和考核评价制度。

五、必须坚持夯实基础、狠抓队伍，不断加强从业人员素质提升和旅游执法队伍建设

旅游业的快速发展对现有从业人员的文化素养、职业道德、服务能力和应对各种风险挑战的能力都提出了更高的要求。旅游从业人员的平均学历层次、专业化水平和整体能力素质都有待提升，特别是各级各类管理人员、专业技术人员以及导游、景区讲解员、宾馆饭店的主管领班等一线人员目前都还不能适应发展的需求。旅游从业人员队伍综合素质方面存在的问题，已经成为影响旅游服务质量提升的重要因素。从质监执法队伍情况看，目前全国旅游系统执法机构共769家，专业执法人员4664名，2011年全年受理和协调查处的投诉案件和和咨询多达500万件次，人均约1100件次。旅游执法队伍的现状也很难适应市场发展和执法需要。

要严格旅游从业人员依法准入门槛，加强旅游从业人员管理，提高从业人员道德素质和专业技能，强化工作业绩、诚信服务、游客感受的评价考核。要以提高一线旅游人员职业化水平为目标，组织实施旅游培训计划，特别要抓好各级各类管理人员、专业技术人员，一线员工包括导游、旅游汽车司机和各类服务人员的岗位培训。要加强一线旅游人才职业化引导和管理，建立和完善职业能力与职业发展相衔接的有效机制。只有旅游从业人员的能力、素质和水平提高了，旅游服务质量才能真正上得去。各级旅游部门要抓住全国事业单位改革的契机，重视旅游质监队伍的建设和改革，采取切实有效的措施，实现“明确性质、加强职能、稳定队伍、改善条件”的改革目标，为做好旅游市场监管工作提供有力的保障。

六、必须坚持综合治理、统筹协调，善于调动各方面的力量共同做好工作

旅游业是综合性行业，旅游市场监管涉及多个部门。旅游部门要做到该管的一定要管住，该管好的一定要管好，认真解决“不敢管、不愿管、不会管”的问题。旅游市场秩序是管出来的，在规范旅游市场秩序工作中，管理就是硬道理。当然单靠旅游部门的力量是不够的，要充分发挥各级政府和各部门的重要作用，在政府（旅游产业领导小组）的统一领导下，形成旅游、工商、公安、商务、卫生、质检、价格等部门以及居民、游客和媒体广泛参与的工作机制，从而形成齐抓共管的机制和局面。

同时，还要善于调动各方面的力量共同开展工作。一是要善于用好“全国游客满意度调查”，积极督促引导各旅游城市特别是优秀旅游城市政府加大旅游环境整治和旅游服务质量提升方面的工作力度。二是要善于用好媒体。一方面要运用媒体宣传推广各地和有关部门、企业规范整治旅游市场秩序好的做法和经验，另一方面要运用媒体披露、批评扰乱或破坏旅游市场秩序的典型案例。　　

同时善于应对舆情，发挥各级旅游部门及新闻发言人的作用，及时核实和查处舆情所反映的市场秩序问题，及时建立回访和反馈机制。三是要善于发挥协会的行业自律作用。旅游已经进入大众化、产业化时代，仅仅靠各级旅游部门想把这么大的市场监管好、规范好肯定是不够的，旅游发达国家的经验是充分发挥行业协会的自律作用，这也是国务院41号文件的要求。在市场经济体制中，行业协会是实施行业自我管理的重要力量，是政府的重要帮手。行政执法与行业自律相结合，才能促进公平竞争，维护市场秩序。四是要善于运用监督检查制度。国家旅游局近几年先后制定实施了重大旅游投诉台账和督办制度、旅游行政管理与行政监察协调配合规范旅游市场秩序工作机制。这两项制度要加大执行力度，坚决纠正旅游部门有法不依、执法不严、有诉不应、有错不究的行为。

同志们，规范旅游市场秩序，提升旅游服务质量，加强旅游市场监督管理，是市场经济的要求，也是旅游业发展的题中应有之义。旅游业发展的根本宗旨就是要让人民群众更加满意，只有将人民群众更加满意的价值追求落实到旅游发展之中，把以人为本的核心理念融入到每个旅游要素之中，把优质服务的行业精神落实到每一个细节之中，广大人民群众特别是广大游客对旅游业的满意度才会不断提高。党的十八大即将召开，做好规范旅游市场秩序、提升旅游服务质量工作意义十分重大。我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，锐意进取，开拓创新，扎实工作，努力营造良好的旅游消费环境，以优异的成绩迎接党的十八大胜利召开！

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