专家关于《旅游法》草案内容的建议

旅游法(草案)明确了旅游发展规划与各类上位规划和专项规划之间的“相互衔接”关系，这一点是本次立法关于规划内容的点睛之笔。旅游法草案中对旅游规划描述的条目虽然不少，但还是略显缺乏刚性约束，更多内容是对旅游规划提出约束要求，这是必要的，但也需要强化旅游规划的法律效力。

在十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议的《中华人民共和国旅游法(草案)》中，用专门章节(第三章)表述旅游规划和促进，其中用四条(第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十四条)论述旅游规划，对旅游规划高度重视，这是一个历史性突破。不过，认真琢磨还是感觉到，旅游法草案中对旅游规划描述的条目虽然不少，但还是略显缺乏刚性约束，更多内容是对旅游规划提出约束要求，这是必要的，但也需要强化旅游规划的法律效力。因此，对下一步旅游法的修改完善和最终审定，提出以下几方面建议。

一、建议深化对旅游规划重要性、独立性的认识，在下一步审议中，希望对该章给予保留，并进一步强化其独立性和刚性约束。一是要更加认识到，旅游规划在促进旅游业科学发展、协调均衡各种利益主体利益诉求等方面具有基础性、统筹性、引领性、根本性的作用;二是要认识到旅游规划具有独特性，是一种独立的、其他规划类型无法取代的，也不是其他规划类型的一个子类。旅游规划有很强的综合性、系统性、市场性、专业性。兼具空间规划、产业规划、专项规划、国民经济社会发展规划、资源规划、环境规划等多种规划特性。而且，旅游规划有跨地域性和跨专业领域性。旅游规划要同时规划客源地、目的地和中间媒介等系统;旅游规划横跨不同专业领域，是城市规划、园林景观规划等某个规划领域下无法涵盖的，也不是一个单纯的产业规划，因此必须作为一种独立的综合性专业规划。

二、建议对第二十条略作修改。修改为：(规划编制)国务院、省级人民政府和旅游资源丰富的市级人民政府应当组织编制旅游发展规划，对重点旅游区组织编制空间规划和控制性或详细性规划。对跨行政区域且不宜分割的资源进行旅游利用时，应当由上级人民政府组织编制或者由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划。(旅游规划不仅仅是发展规划，应该还有很强的空间性，为保护好各类旅游资源，还建议应该编制各类控制性和修建性的详细规划。)

三、第二十一条建议修改为：(规划内容)旅游发展规划主要包括旅游业发展的总体要求和发展目标、旅游资源保护和利用的要求和措施、旅游产品开发重点、旅游服务质量、旅游文化建设、旅游形象宣传和市场推广、旅游基础设施和公共服务设施的建设需求等内容。
旅游发展规划可以根据需要对旅游活动聚集的特定区域内的项目、设施和功能配套提出专门要求，编制旅游集聚区或旅游功能区的专项区域规划。(对旅游业起主导作用和主体功能的特色区域，或旅游产业集聚发展区域，建议应编制区域旅游规划。)

四、第二十二条改为：(规划衔接)旅游发展规划应当依据国民经济和社会发展规划编制，并与主体功能区规划、土地利用总体规划、环境保护规划、城乡规划、海洋功能区划相衔接，与自然保护区规划、风景名胜区规划、林地湿地草原森林公园保护利用规划、文物保护规划、历史文化名城名镇名村保护规划等规划相协调。各类规划也充分考虑旅游发展需要，将旅游规划内容纳入相关规划，有必要时根据旅游规划发展需要，可科学调整相关规划。

五、第二十三条修改为：(规划要求)旅游发展规划应当遵循依法保护旅游资源的原则，维护和传承当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，考虑军事设施保护的需要，促进资源的节约集约化利用。对旅游资源丰富、旅游产业集中的区域，规划时要体现旅游产业的优先和主体地位，留足发展空间。

六、第二十四条修改为：(规划评价)各级政府要和旅游主管部门组织对旅游规划的审批，并通过相关程序增强旅游规划的约束性。各级人民政府应当组织对本级政府编制或者批准的旅游发展规划的执行情况进行整体评价，并向社会公布。

七、建议增加一条。第二十五条 (规划编制)鼓励发展和规范旅游规划设计资质单位资质认定与管理，并探索旅游规划人员资质认定与管理。规划承接单位必须具备旅游规划设计资质或者相关国家承认的资质，以规范旅游规划市场。(旅游规划已经形成一个新兴的行业，形成了巨大行业队伍，应该在法律中给予描述。

“旅游规划”作为专门章节写入旅游法，这是本次立法起草所确立的“综合立法”模式的重大成果，其意义在于从国家法律层面为旅游规划开立了“户口”，确立了旅游规划作为综合性产业规划在立项、编制和实施上的法律依据，旅游规划将因此在各类综合规划和专项规划体系中有一席之地，名正言顺，这无疑是旅游规划开天辟地的一页。

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