历史名城如何破解“拆与建”迷局？

广州金陵台妙高台等历史建筑被拆触发的反思 历史名城如何破解“拆与建”迷局？

编者按：“当歌曲和传说已经缄默的时候，建筑还在说话。”这是俄国小说家果戈里的名言，他认为，建筑比诗歌和传说更能永久流传。广州作为一座拥有2200多年历史的古城，散落于城市中心的岭南风情的历史建筑，是广州这座城市凝固的历史、活的名片。然而面对急速的城市发展脚步，它们正面临着消失的危险。从近日被开发商强制拆除的金陵台、妙高台，到萝岗区5座先秦古墓被损毁，广州在城市发展中如何保住自身拥有的丰富历史文化遗产？南方日报记者展开探访，破解现代城市所遇到的“拆”与“建”的迷局。

近段时间，广州的文物保护牵动人心：6月10日晚，仅靠一纸“缓拆令”保命的民国建筑金陵台、妙高台，一夜之间被开发商夷为平地；6月14日晚，萝岗区5座先秦古墓被地铁六号线施工方以钩机挖毁……南方日报记者获悉，事件引发广州市委市政府领导的高度重视，马上部署市规划局、文化局等部门在全市展开地毯式排查，以防下一个“金陵台悲剧”重演。

“金陵台被拆除事件，反映了城市在历史建筑保护方面一系列深层次的问题。”华南理工大学建筑学院教授郑力鹏对南方日报记者说。实际上，自1982年被公布为全国首批历史文化名城开始，广州城的历史文化保护与开发之间的博弈一直未曾停息过。2009年7月，新河浦东山别墅区7栋小洋楼被拆除，曾一度引发轩然大波。这些沉淀了广州千年历史文化风貌的历史建筑，缘何屡屡消失在新千年的城市版图上？

建筑是凝固的历史，也是一座城市的名片。然而，金陵台、妙高台这样的“城市历史名片”被一夜拆光后，站在废墟上的人们开始怀想城市昔日的风景线。如何防止类似的悲剧重演？怎样才能保住这些没来得及列入“文物保护单位”的历史建筑？如何在广州急速发展的脚步中，为这座千年古邑留住最富有个性的细节？南方日报记者就此展开了调查。

制度层面

历史建筑仍缺“护身符”

【10年过去了，《名城保护规划》仍未获省有关部门审批通过。而进行了长期普查的广州市历史建筑保护名录，至今也仍未正式公布。换言之，像金陵台这类的建筑只能算“准文物”，处于保护“无法可依”的境地。】

金陵台、妙高台是极具建筑艺术价值的民国建筑，但却无法短时间内被列为文物保护单位，它们的命运与北京梁思成林徽因故居相似，还未来得及被列为任何一级文物保护单位，就消失在推土机的巨臂之下。

“金陵台、妙高台尽管不属于文物保护单位，但它们应被纳入历史文化名城的保护范畴，作为历史建筑保护起来。”广州大学建筑与城市规划学院教授汤国华表示。早在1982年，广州已被列入国家历史文化名城，这些沉淀了不同年代历史风貌的建筑原则上就应被“打包”保护起来。

为规范历史文化名城的具体保护工作，1998年广州市公布了《广州历史文化名城保护条例》（以下简称《名城保护条例》），与现正生效的《中华人民共和国文物保护法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》，一同成为当前广州文物保护的三把“尚方宝剑”。

由于颁布的时间距今较远，这些法规与现实之间已经出现了不同程度的脱节。其中《名城保护条例》规定过粗，引起了不少专家的诟病。“《名城保护条例》公布之初，进入旧城改造领域的开发商并不多，因此条例主要约束的是个人行为。”汤国华指出。

根据《名城保护条例》第二十六条规定，破坏保护区内传统建筑的原状和风貌，或违反相关新建、扩建、改建规定的，应由有关行政主管部门责令停止违法行为，限期改正或拆除，并恢复原状。但汤国华指出，对于其“违法后果”、处罚力度以及“恢复原状”的时限，《名城保护条例》均没有作出明确说明，其法规的执行效力很低。

这些模糊的条款，对“历史建筑”的保护带来了不少消极影响。多年来，那些因各种原因无法升格为文物保护单位、却又具有一定历史价值的建筑，一直处于文物保护中模棱两可的灰色地带。这些“历史建筑”大多身处寸土尺金的黄金地段，在城市发展中常常面临被拆解的危险。

实际上，为弥补《名城保护条例》的不足，广州市有关部门一直在努力。在2003年便已着手出台《广州市历史文化名城保护规划》（以下简称《名城保护规划》）。可是，时至今日，《名城保护规划》仍未获省有关部门审批通过。而进行了长期普查的广州市历史建筑保护名录，至今也仍未正式公布。换言之，像金陵台类似的建筑只能算“准文物”，处于保护“无法可依”的境地。

南方日报记者在采访中还了解到，早在上世纪90年代，广州曾专门成立了隶属于市政府的“名城办”（广州市历史文化名城保护办公室），牵头文物、规划、建设等部门统筹保护历史建筑。然而，这一部门在2003年机构改革后遭到裁撤，直到2009年新河浦事件发生后，在专家呼吁下才得以恢复。而这期间，政府出让的土地大部分未来得及“圈”出历史建筑保护的范围。

恢复后的“名城办”，成为市规划局下设的“名城处”。“名城处”的出现确实使广州文保事业的风气为之一振，不仅搁置数年的《名城保护规划》被重新提上议事日程，广州市规划局也于去年4月对全市历史建筑展开地毯式的“家底”普查。今年初，规划部门颁布的《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》正式向市民征求意见，并有望在今年内出台。

据知情人士透露，由清华大学建筑与设计研究院和广东省规划院合作完成的《名城保护规划》，圈定范围包括广州旧城20多平方公里，牵涉面积广，重点地块多，仍在继续修订之中。因此，众多有历史价值的古老建筑，目前仍处在法律保护的“空心地带”。

利益层面

出让地块前应增设“文物影响评估”门槛

【很多时候政府在出让土地之前，应该提前对该地块的“文物保护”风险进行评估；如果将可能面对“文物保护”的风险转嫁给开发商，开发商很可能铤而走险。】

与金陵台、妙高台同样牵动人心的是，萝岗区5座先秦古墓被地铁六号线施工方以钩机挖毁。是什么原因，让施工方敢于铤而走险公然破坏文物？

郑力鹏分析说，最直接的一个原因是，很多时候政府在出让土地之前，应该提前对该地块的“文物保护”风险进行评估，并知会开发商；如果将可能面对“文物保护”的风险转嫁给开发商，开发商很可能铤而走险破坏文物。

两起破坏事件，都使舆论将矛头直指开发商与施工方，甚至建言政府不惜回收地块以示惩戒。然而，房地产开发商也表示自己很“受伤”。广州中原地产代理有限公司项目总经理黄韬认为，开发商同样是金陵台事件的受害者，“许多开发商买地时，并不知道这些房子是不能拆的。然而，政府一纸禁令下来就不让开发，也没有补偿，这是他们最不愿意看到的结果”。

工期延误会给开发商带来多大的经济损失？曾有业内人士算过一笔账：一个总投资上百亿元的项目，每停工一天损失的资金成本高达50万元。此外，他们还要承担建筑方案修改后大幅增加的施工成本。

“在历史文化名城进行开发，这自然是要承担风险的。”汤国华对开发商的自辩却不苟同。他认为，将文物列入风险评估是开发商事前就应做好的功课。发生问题后，开发商也有责任改变开发方案，造成的损失不应由政府单独买单。“当然，政府也应事先做好调研，预先知会开发商买地存在的风险。”他补充道。

而郑力鹏则提出一个折中方案：政府在出让土地之前，应提前对出让地块进行文物和历史建筑的排查，评估地块的“文物保护”风险，然后在出让土地的条款中知会开发商要负责保护。

在杭州以及国外一些城市，已经在尝试这种做法。政府会先主动进行文物探测与发掘，将土地“三通一平”后才移交开发商。

而汤国华则提议，政府在审批建设项目时，可参照“环境影响评估”增设一道“文物影响评估”的门槛。“文物影响评估既牵涉到外部施工可能对历史建筑带来的威胁，也会涉及改造利用这些历史建筑可能造成的破坏”，只有通过“文物影响评估”才能批准立项，或能将损失降到最低。

目前，广州市规划局已经启动针对已批项目地块的历史建筑普查。去年对1038个（实际是994个）已批项目地块普查时发现，共有173个地块内有历史建筑建议保留。但这也意味着，与金陵台类似，可能被一夜铲掉的历史建筑还有许多。

事实上，近年来广州市对已出让地块历史建筑的保护工作，也付出了不小代价：2012年，政府从万科手中收回大元帅府地块，为此付出了至少7亿元；按《名城保护规划》的要求压低了农讲所对面地块建筑物的高度，为此付出了至少5亿元……

为避免金陵台类似事件再次发生，广州市有关部门现已紧急推出新规：凡送市规委会审议的重大平台项目，都必须附上历史建筑评价报告。由市规划局牵头，在前期已完成的历史城区内已批未建地块2万栋旧建筑普查基础上，再次开启对全市尤其是已批项目、在建项目的历史建筑的地毯式排查。

发展层面

旧城改造应以历史文化名城意识为首

【“旧城改造的目的究竟是不是为了产生经济效益？这是问题的根源。”】

“文化历史街区大多处于城市旧城区，它们就像是老人家。老人已经病了，不治，还要让他去赚钱，这不是加速它的死亡吗？”一位文物专家如是说。要破解历史文化名城“拆”字迷局，最关键的一环还在于“旧城改造”何去何从。

“旧城改造，涉及的是价值判断的问题。”郑力鹏告诉记者。

“旧城改造的目的究竟是不是为了产生经济效益？这是问题的根源。”汤国华认为，旧城“改造”应该成为“改善”更合适。改造的目的是为了改善旧城居民的生活环境，而不是推倒重来，将旧城的居民全部赶走，重新进行房地产开发。当人们将旧城空间变成一棵“摇钱树”来开发时，这种做法已经和当初的用意背道而驰。

是否让开发商参与旧城改造，是其中的一个争论焦点。“在开发商的眼中，历史建筑、老房子是没有价值的，它们紧紧盯住的是老房子下面的地皮。”郑力鹏表示。汤国华也认为旧城改造不能走开发商为主导的路线：“开发商肯定要在旧城兴建高层建筑，这势必对街区风貌构成破坏。”

汤国华认为，旧城改善应更多依靠居民自身，政府有义务为居民提供修缮与重建的指导意见。而现实发生的一切，却让汤国华感到困惑。一些开发商主导的旧城改造项目被搁置后，街区环境反而日趋恶化，甚至连卫生、房屋的日常维护也无人问津。好端端的历史建筑里堆满了垃圾，小偷越来越多，居民们守不下去便只好搬走。

眼下的类似问题几乎所有大城市都在共同面对，开发商越来越多参与到旧城改造项目也已成定局。“很少有城市能将其整体保护下来，必然要对旧城进行适度的改造利用。”郑力鹏说：“如果政府要兼顾旧城区的社会文化价值，就必须牺牲掉短期的经济价值，而这就需要改变唯GDP发展论。”

汤国华也指出，针对旧城改造，国内外不少大城市在急速发展期都走过弯路，比如东京，很多是拆完重建，最后只能做一些假的历史建筑。而香港也如此，以致今天连一条完整的骑楼街也没有保留下来。但近年来，痛定思痛后，香港历史建筑的保护力度明显加强，不少成功活化利用历史建筑的案例值得借鉴。

“如今，香港历史建筑普查也走在了广州前面，目前已经公布超过1400栋历史建筑了。”汤国华介绍，香港不仅有清晰的历史建筑保护名录，相关的监督机制也十分完善。发展局专门统筹文保事宜，任何历史建筑或文物古迹的改建或拆除，都将“牵一发而动全身”，相关部门及时联动，一致核查通过后方能执行，监察力度非常强。“香港对于历史建筑的活化，每一部门都会作出细致的规定，园林、消防、水务等部门都会从各自领域出发，针对每一个历史建筑作出专门的规划指引，非常具体、专业，可操作性强。”

旧城改造应将历史文化名城的意识置于首位，成为受访专家的一致意见。汤国华表示，这首先应该反映在对开发商的资质要求上。“广州只能让那些文保意识较强、同时也愿意承担改善居民生活之责任的开发商进入。”而至于资金的筹措方面，有人建议启动广州文保修复基金，将社会各方，包括政府、开发商、民间人士的资本都吸纳进来，以备不时之需。一旦出现文保与开发之间的冲突时，就可以通过积极运作进行修缮与补偿。基金的设置也能推进社会大众的名城意识的提高与对文保事业的参与度。

“保护历史建筑，必须是两种人，有心人和有钱人，有心没钱、有钱没心都不行。”在汤国华眼中，已提出建设“世界文化名城”蓝图的广州，正处在新与旧、去与留、拆与建的节点上，机遇与挑战并存。

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