把握5大要点，玩转特色小镇+PPP

 作为我国新型城镇化的重要载体，小城镇是促进城乡协调发展最直接、最有效的途径。随着特色小镇培育由申报逐渐进入实施阶段，必然会产生巨大的投资需求，如按照河北省创建100个特色小镇的规划，每个小镇3年要完成固定资产投资20亿元，直接投资将面临至少2000亿元的资金需求。已经广泛运作的PPP模式将成为特色小镇培育有力的资金支持。社会资本要参与特色小镇的建设，必须把握特色小镇PPP模式五个方面的关键内容。

1、理清概念

中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟认为，PPP强调的是政府和社会资本合作，强调的是双方建立利益共享、风险共担的合作伙伴关系这样的一种理念。PPP的理念是促进当地项目的建设，强调以人为本、协调发展等，代表未来的发展方向，也代表了当地的可持续发展。所以，在实践中要摒弃传统的BOT，而践行PPP的发展理念。

引入PPP模式，目的就是为了建立一种基于市场化的投资回报机制，动员各方力量建立合作伙伴关系来整合各种资源，促进特色小镇的健康发展。

特色小镇建设强调的是产业、文化、宜居、环境等各种要素的整合，而当地政府往往缺乏这样的运作能力。因此，才需要引入社会资本，引入专业的城市投资建设运营商，通过PPP模式，通过专业化的手段摆脱当地人才、资金、能力不足这种瓶颈来进行优质资源的整合，促进当地的跨越式发展。

PPP模式非常适合于旅游项目及新型城镇化重点项目。投资者通过与政府合作的PPP公司作为主体投融资，既避免了政府增加债务负担，也避免了政府平台融资受限的问题。省、市发改委贴息8-12%支持。金融机构不再受限于银监会会平台的约束，进而使PPP公司对旅游综合体和区域运营收益作为还款来源，从而获得金融机构的资金支持。

2、支持类型

那么，哪些小镇容易获得支持？根据农发行浙江省分行向记者提供的信息，该行信贷投向着力支持三种类型的样板小镇：一是资源整合型。依托资源禀赋优势和历史文化传承，立足传承与创新，实现生产要素的最佳组合和生产关系的优化布局。

二是产业集聚型。依托高端要素集聚和产业转型升级，以最优的政策，培育最具竞争力的核心产业，围绕单个产业打造完整的产业生态圈，培育具有行业竞争力的“单打冠军”。以国际化的视野制定小镇规划，突出产业、城市、科技三者的高度融合；以高端化的水准推进小镇建设，以“10年也不落后”的高水准，推进小镇配套设施和产业项目建设，为推动产业发展建好平台。注重政策的导向和激励作用，积极向上争取要素资源，健全完善政策体系，以最优的政策培育最具竞争力的产业。

三是“互联网+”型。依托互联网的溢出效应，以高新技术和高端人才为引领，推动技术、项目、资金等各类创新要素快速汇聚，培育以互联网产业为特色的新一代信息技术产业和以科技金融为重点的现代科技服务业，探索“O2O”众创空间。

3、主要范围

PPP是为了政府更好地提供公共产品与公共服务而生的，但并不意味着所有的公共产品都可用PPP来提供。准确地说，PPP主要适用于未来能产生稳定现金流的部分准公共产品，用学术语言讲，就是PPP仅适用于能识别受益主体、衡量受益程度进而具备收费条件的某些公共产品，如交通设施、公共事业设施等。《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》对政策性信贷资金支持的范围作了明确规定：一是支持以转移农业人口、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设；二是为促进小城镇特色产业发展提供平台支撑的配套设施建设。在风险可控、商业可持续的前提下，小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和政府购买服务协议预期收益等可作为农发行贷款的质押担保。

特色小镇的产业发展空间与服务项目则是门槛相对较高的参与范围。包括土地整理、产业物业建设、产业招商运营等项目，相对基础设施和公共服务设施来说不是最缺资金的领域，因此会面临相对较高的参与门槛。

4、运作原理

特色小镇的PPP模式

4类合作主体：获得政府授权的下属机构或下属公司，各类投资主体（特殊之处在于可能会包含各类镇村集体经济、合作经济组织）、金融机构或其他投资人，咨询设计、工程施工、招商运营等产业服务机构等，合作成立PPP项目公司作为实施主体。

2类参与收益：开发建设成本补偿+特许经营收益，两项收入之和会使各参与者有一定的利润收入，但成本补偿可能不能完全覆盖各参与者的投入，不足部分需要特许经营收益补足。

PPP对于价格管理的基本的要求是：定价应基于成本，并进行适度价格管制，既保证项目运行及社会资本的合理收益，又不损及公共利益，同时要建立对收益进行补贴、调整或约束的条款。

一方面，政府要保证社会资本在整个特许经营期内均能稳定地获得上述合理利润，如果因为某种原因——如运营初期业务量较小——导致社会资本的利润率低于合同规定水平，政府就有责任通过财政补贴等方式将社会资本的利润率推高到合同水平。

另一方面，如果社会资本的利润率因为种种原因超过合同水平，政府就要采取措施抑制，或者促成降价，或者将超额收益收归财政。换言之，在社会资本与面向公众收取的价格之间，必然存在着“政府”这一中介屏障，社会资本不需要也不必要直接面对公众，由于公共原因产生的对收入的影响，由政府出面协调、调整。举个例子，北京地铁4号线是用PPP方式 建设起来的一个成功范例，在2008年营运之初，因客流量不足，北京市政府曾给予营运方——香港城铁公司——相应补贴，但去年，北京市地铁统一调高了价格，但香港城铁公司的收入与此完全无涉，调价产生的收益全部归北京市财政。

4类偿付来源：对政府来说，土地出让收入+税收收入+非税收入+专项资金四项收入将成为偿付各参与者的成本和利润的主要来源。

5、预防风险

我国对于特许经营的授权时间规定为25年。在这么长的时间内，各种可能性都有，各种风险都可能发生。风险管理是PPP的一个核心要旨。首先，要在合作双方之间分配风险。分配风险的基本原则是：按风险类别，把风险分配给有能力管理的一方。如政府，如果是政策变化、应对公众等方面的风险，政府就是合适的承担者。对于项目建设经营过程中的日常运营、管理、财务、市场变化等风险，社会资本就是合适的承担者。另有一些不可抗力风险，如法律变化、自然灾害、意外事故等，就应当双方共同分担。其次，要设定与承担风险相对称的收益分配机制。一般地，在合同订立的阶段，双方对于项目未来可能面临的风险就会进行评估，承担较多风险的一方，应当获得与之相适应的收益保证。最后，要特别防止出现风险错配，如政府承担了市场风险，而社会资本承担政策变化的风险等，都是PPP的大忌。

财政部日前正式印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（以下简称为《暂行方法》）对投入成本、增值收入、政府兑付方面的风险进行了防范。

对投入成本的把控。主要取决于融资成本高低、项目费用管理、物资涨价风险以及不确定性支出。《暂行方法》）在项目财政预算管理中明确，“财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核，充分考虑绩效评价、价格调整等因素，合理确定预算金额。”, “行业主管部门应当会同各级财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每年一季度前，项目公司（或社会资本方）应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目成本信息要通过PPP综合信息平台对外公示，接受社会监督。”

对增值收入的挖掘。在政府补贴和特许经营收益之外，项目的运营会有不少市场化、商业化的增值收入点，这是PPP合同之外额外的经营收益。《暂行方法》中对PPP项目中的政府收入进行了明确定义，“包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定取得的资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿和保险索赔等收入，以及上级财政拨付的PPP专项奖补资金收入等”。“PPP项目中涉及特许经营权授予或转让的，应由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况，参照市场同类标准，通过竞争性程序确定特许经营权的价值，以合理价值折价入股、授予或转让”。

对政府兑付的预估。政府的收入、负债和资产状况、政府支付信用、个别直接相关领导变动、政府换届、房地产市场波动等都将成为政府兑付收入的风险来源。一直以来，民间资本参与率不高是PPP项目落地的一大阻碍。民间资本参与积极性不高的原因之一就是对地方政府履约的担忧。对此，财政部日前正式印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，在项目财政预算管理中明确，“行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。”

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