文旅项目用地困局怎么破？

近年来，我国旅游业迅猛发展，随着大众旅游时代来临，人们旅游需求日趋强劲，为此需要不断丰富旅游产品，满足大众需求。土地是旅游发展中最重要的要素之一，也是旅游项目开发中不可或缺的组成板块。

当前，在旅游发展中土地问题引发了不少矛盾和冲突。旅游用地面临哪些问题，如何解决旅游用地问题以推动旅游业发展引人思考。

备受关注休闲园区为何被拆?

近日，地处成都锦江区三圣街道的近郊休闲旅游项目秀丽东方幸福场因违建被强拆的消息，引发了众多关注和争论。秀丽东方幸福场为何被强拆?这片休闲园区究竟是否是违建?违建的标准如何认定?这些问题萦绕在不少人的脑海中。

秀丽东方幸福场位于秀丽东方生态文化景区(以下简称“秀丽东方”)内，是景区内著名景点之一。秀丽东方是由民营企业打造的新型生态文化景区，于2013年正式建成。5年前，这里还是一块垃圾成堆、杂草丛生的荒地，为了响应国家生态文明建设号召，秀丽东方的建设者投资6亿元，打造了占地1250亩的生态文化园区。

2017年4月，秀丽东方幸福场永久免费向市民游客开放，并成为成都市民周末游的好去处。然而，前不久，这个成都近郊游目的地却在一片痛惜声中被拆掉。

不过，拆除违建不等于拆除秀丽东方，锦江区此次依法拆除的秀丽东方首批违建面积约4600平方米(约6.9亩)，而秀丽东方实际面积为906.39亩，拆违面积仅占总面积不到1%的比例。同时此次首批强拆只是拆除了幸福场等违法建筑，秀丽东方梅园、桃花坡、石榴湾等生态景观未受影响，依然存在。在拆违区域外，花照红、草照绿，秀丽东方在其微信号中曾提及的“几百颗古树名木、近十万平方米草坪因无水灌溉面临旱死”的场景并未出现。

据锦江区相关部门的情况通报显示，秀丽东方项目在实施初期，完成了梅园、桃花坡、石榴湾等现代观光农业项目，但是后来，其陆续在园区内修建的宴会厅、火锅厅、幸福场、停车场等建(构)筑物，实际为商业经营、休闲娱乐等用途，明显与“现代农业”要求不符。2016年5月以来，四川秀丽东方投资管理有限公司未经国土、规划等相关职能部门批准，擅自占用耕地修建幸福场等建(构)筑物近万平方米，国土、规划和属地政府部门均多次口头和书面告知其擅自修建行为系违法行为，多次责令停止违法修建行为，但该企业均不予理会，继续其违法行为，相关部门依法启动相关执法程序。

可见，土地性质问题成为秀丽东方的死穴。根据原国土资源部出台的相关文件，秀丽东方落地的区域没有建设用地指标，其建设无疑是非法。

“这是一件令人悲伤的事。”北京联合大学旅游学院旅游管理系主任刘啸直言，地方政府为了发展旅游往往会以土地作为招商引资的条件，甚至作为招商引资的资本，但用地政策又是地方政府无法左右的，因此冲突也是难免的。

无独有偶，前不久，浙江某企业在农业用地上架空修建空中楼房和旅游设施，目的是为了保证在耕地内“农地农用”，如果严格按土地使用相关制度法规执行，这些建筑无疑也是违法的。

伴随着农地非农化进程，土地利用方式的转变，导致乡村旅游的违法用地问题屡见不鲜，如在未办理用地审批手续的情况下，擅自建造乡村旅游设施;通过以租代征的方式获得土地进行开发;虚报、瞒报经营内容，以乡村旅游之名行房地产开发之实等。

实际上，秀丽东方所在区域的城市规划用地性质为绿地，受制于现有的法律法规，难以在城市绿地里批建设用地指标。但政府又要招商引资，要发展地方经济。如何协调旅游用地与城市发展规划用地?对于投资方来说，以土地作为招商引资的条件是否会成为一个陷阱?地方政府口头的“答应”算不算数?

用地受限陷入项目发展困局

“无论是乡村旅游发展，还是其他形式的产业规模化发展，一个共同绕不开的问题就是农业附属设施用地以及配套设施用地的限制，这一问题已经严重阻碍了农业现代化的发展。”全国人大代表、山西省原平市子干乡子干村党支部书记栗翠田曾表示。

“旅游是一项基于空间位移的健康运动，因此不论旅游者还是旅游活动，包括旅游产品的提供者，都会涉及用地的问题。”刘啸表示，乡村旅游开发必然涉及土地使用和用地性质的变更问题，把农田、林地、山场开发为经营性的旅游农庄、休闲田园，涉及土地使用性质的变更，这是多数发展乡村旅游的地方面临的困局和难题。

驴妈妈智慧旅游集团全域旅游与乡村振兴产业咨询事业部助理总经理程华认为，用地难是乡村旅游发展的主要瓶颈。这个瓶颈主要体现在两个方面：一是规划空间的问题。很多乡村旅游资源散布在城镇外的乡村中，而这些区域常常属于城镇土地利用总体规划确定的城乡建设用地扩展边界，乡村旅游资源周边无配套的建设用地，这类区域在用地安排上缺乏政策法规依据。二是农业设施用地适用范围的限制，现代农业鼓励以旅促农，品牌化、创意化发展，“+旅游”成为农业创收的重要手段，但是很多农业项目由于缺乏建设用地指标，无法建设与旅游需求相匹配的配套设施，阻碍了“农业+旅游”项目的开展。其他如乡村旅游项目用地成本高、审批流程长等，也都是制约乡村旅游项目发展的因素。

“发展乡村旅游的区域一般都是大城市的周边区域，用地指标紧张、旅游功能在原土地规划中未纳入考虑、土地流转等方面都是目前乡村旅游项目开发存在的问题和难点。”程华表示。

成都来也旅游发展股份有限公司创始人、四川大学旅游学院教授杨振之直言，现在旅游项目开发用地主要是参考城市的土地供地制度，采取块状用地作为基本出让单位。并且，在供给用地时还要套用并不适合旅游用地特征的控制性详细规划，必须遵循僵化设定的容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标。整地出让直接造成旅游项目用地成本过高。“一刀切”的供地政策加重了企业负担，正是这种供地制度，在很大程度上造成了旅游投资与房地产项目的勾连。

实际上，在城市用地指标都不能满足的当下，文旅项目要获取合法的建设用地指标，相当困难。尤其是农业用地在向旅游用地转变的过程中，用地性质、景观、土地利用强度都发生了显著改变，最核心的是，土地的产出和经济价值急剧提高。土地增值过程中的经济利益如何分配?参加乡村旅游非建设用地开发的各个利益主体之间的关系如何协调?乡村旅游用地如何在取得和经营中做到规范?这些都是开发商应该注意的问题。

严守“红线”兼顾存量资产变现

土地是旅游发展的依托，在官方招商引资的热潮中，如何给企业明确的用地指标?当当地农民与其他利益主体存在利益冲突时，乡村旅游土地利用问题如何解决?

“首先，要在顶层设计层面对旅游项目发展的供地政策和方向予以明确，给予实在的扶持;其次，在具体指标安排上需根据项目建设时序逐步安排供地指标;再次，因地制宜地创新土地利用政策，解决规划空间问题以及农业设施用地复合化利用的问题。如借鉴浙江‘坡地村镇’点状供地的政策。”程华说。

有专家建议采取划拨供地方式。据了解，旅游项目开发大多依托自然条件良好的山地、森林、水体环境，其建设本身并不过多依赖项目内部的景观建设。由此，其内的道路、水体、绿地等类型用地都可以设定为租赁供地方式，而景区内具备游赏功能的道路甚至可以划归文化设施用地，采取划拨供地方式。尽管划拨用地不能计入业主资产，但仍会给旅游项目成本和品质带来支持。

贵州省已经开始探索这一模式。业主投资一个景区，以前是政府只把基础设施建到门口，内部基础设施由业主承担成本，现在则实现景区基础设施全部到位，业主只负责投资商业化、经营性项目。这种政府职能和市场职能清晰划分的模式在贵州的几个地区都得到落实。

杨振之建议，在法定规划中纳入旅游用地考量。在城乡总体规划的“用地规划”部分和土地利用规划中统筹旅游休闲相关各类用地的布局和指标;将旅游休闲重点项目新增建设用地纳入地方政府土地利用年度计划，为其优先供应土地指标;在符合规划、不改变土地用途的前提下，国有机构土地权利人利用现有房产开发旅游设施的，可保持土地权属和分类不变;规范和鼓励农村集体经济组织依法灵活使用农村建设用地。

中国土地勘测规划院研究员姚丽表示，对于方向性好、带动性强、投资回报好的旅游项目，应当千方百计保障用地，建立供需双向调节机制。在需求侧，建立准入和利用联动的调节机制，将属于有效需求范围、真正需要发展的好项目甄别出来，优先发展;在供给侧，要根据旅游业态差别化用地需求，特别是当旅游发展从景区扩展到全域、从城市延伸到乡村、从东部发展到西部的情况下，统筹协调现有的生产、生活和生态空间，让“三生”空间能够包容旅游功能，有序实现“+”旅游空间。

此外，也有专家表示，行业发展需要土地时，须懂则、守则。国家在取得用地上有严格的法定程序，如选择先用地“违法”，后上车“补票”，冒着很大的风险供地和用地，后果严重，是不可取的。旅游部门在指导旅游规划、招商引资中，应当了解旅游用地政策和用地供给条件，避免因信息不对称而降低引资落地的效率。

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