PPP模式聚焦旅游重点领域 社会资本需有更高要求

 如果不采取PPP模式，单靠财政资金，再过十年，总投资几十亿的旅游项目也难实施。”近日，某PPP项目实施市的负责人对记者表示。

按照“地方PPP项目占一般公共预算支出比例不得超10%”的政策，目前，大多大型旅游项目所需资金多来自社会资本与金融融资。

为更好地鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式，改善旅游公共服务供给，近期，文化和旅游部会同财政部印发了《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(下称《意见》)。

《意见》提出，各地财政部门要认真组织开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，加强本辖区内PPP项目财政支出责任统计和超限预警，严格政府债务管理，对政府参股及付费项目，加强建设、运营成本控制，严禁政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金;政府不得向社会资本承诺固定或最低收益回报。

“旅游项目投资回报周期很长，因此PPP模式运作的整个过程需要非常规范，才能将风险降到最低，同时也避免对地方财政产生太大影响。” 部分PPP项目实施市的负责人均如此表示。

据财政部预算司发布的数据显示，截至2018年3月末，我国地方政府债务余额16.61万亿元。

中央财经大学文化经济研究院院长魏鹏举认为， PPP模式将将成为旅游项目未来的重要融资模式。

PPP模式撬动旅游产业发展

这一点已有显现。

今年2月，在财政部发布的第四批396个政府和社会合作示范项目中，旅游示范项目数量为27个，投资总额为349.17亿元，相较于第三批入选项目数量增长92.86%，投资额增长64.2%。

“旅游项目的投资额度相对比较大，5亿、10亿都是小项目，PPP模式能够解决巨额融资困局。” 中国古镇规划运营及管理著名专家彭耀根表示。

《2016中国旅游业投资报告》显示，全国10亿～50亿元的在建旅游项目2209个，实际完成投资4406亿元，占全国的33.9%;投资额50亿元以上的在建旅游项目有299个，实际完成投资1146亿元，占全国的8.8%;投资额100亿元以上的旅游项目222个，实际完成投资2479亿元，比2015年增长55.2%，增速最快。

彭耀根表示，财政资金的引导性投入是很重要的一部分，另外金融资本成为旅游业的主要力量。

数据显示，2014年，中央和省级财政对旅游业的专项投入达到96亿元，比2013年增长23%，财政资金的引导性投入加大。当时的国家旅游局与国家开发银行等金融机构建立紧密合作机制，推动135个全国优选旅游项目落地，拉开了金融资本投资旅游业的序幕。国家旅游局推动设立国家和省级旅游产业基金，进一步拓宽旅游投融资渠道

2014年，民营企业投资旅游业占全部旅游投资的56%，总投资为4100亿元，投资热点从传统制造业、房地产业向现代旅游业转变。

记者曾做过统计，在排名前50位的房地产企业中，多半涉及了旅游产业;而当年排名前5位的房地产企业主要投资旅游综合体、旅游度假村、高星级酒店等大型旅游项目。

但这种传统的融资方式，难以满足优质旅游建设与旅游产品结构转型的巨额融资需求。

记者注意到，2016年，全国投资规模最大的10个旅游项目均超过200亿元，相较于2014年，10亿-50亿元与100亿元的投资项目几乎增加了50%。

“旅游项目总体投入大、前期开发成本高、回报周期长、更新维护力度强等难点与瓶颈，PPP投融资模式是解决这一困局的首选方法。”魏鹏举分析认为。

社会资本与政府合作，既解决了项目资金困局，又引入了专业化投资经营团队，市场化手段提高了旅游设施的建设运营效率。

2015年，国务院办公厅印发了《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，要求加大改革创新力度，促进旅游投资消费持续增长，明确提出支持企业通过PPP模式投资、建设、运营旅游项目。

2016年国家加大支持PPP模式投资力度，旅游基础设施和公共服务项目建设逐步扩大PPP模式的应用。截至2016年11月，旅游行业项目PPP投资数量592个，占PPP投资项目总数的5.7%，总投资额6115亿元。

对融资提出更高要求

PPP模式一般有三种交易结构，一是只设立PPP母基金，不另设PPP子基金;二是既设PPP母基金，也设PPP子基金，子基金出资不仅出自母基金;三是既设PPP母基金，也设PPP子基金，子基金出资全部出自母基金。

无论是哪一种结构，政府引导资金都是很重要的角色。比如，第一种模型中，PPP基金一般由政府(通常是财政部门)发起，政府委托政府出资平台与银行、保险等金融机构以及其他出资人共同出资，政府作为劣后级，第二种模型中， PPP母基金，母基金出资人为省政府出资平台、金融机构和其他出资人，一般省政府只出资其中一小部分，基金出资主要来自于银行、保险、信托等金融机构，有时深耕某个行业的实体公司也会参与。母基金规模通常不会很大，而是通过小比例投资多个由当地政府(市、县级政府)发起成立的PPP 子基金，起到引导PPP项目投向的作用。

而政府引导资金一般为劣后方，从而能够通过杠杆来吸引其他社会资本。

劣后资金属于一个安全垫的资金，也就是在资金遭到风险的时候，劣后资金将优先偿付风险，在获得收益的时候，他的收益将会在优先级的收益之后支付。

“这种撬动作用在一定阶段的确对经济社会发展起到一定。支持作用，但个别地区违法违规举债担保时有发生，局部风险不容忽视。”银库基金管理有限公司CEO施京德表示。

2017年，六部委联合发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，要求金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保;允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则。

“操过程中还是会有一些不规范，我们近期也在进行整改和完善，需要整改的地方还是不少。因为，招标工作到现在并没有进行。”上述负责人表示。

施京德强调：“地方政府融资平台承担劣后已经行不通了，六部委去年已经发文明确规定，政府与社会资本成立各类投资基金，或合作PPP,必须同股同权。”

5月4日，财政部金融司在一份《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》中表示，PPP项目支出10%的限额有力控制了各地PPP项目的数量、规模，但部分市县支出责任已超出限额。

《意见》提出，各地财政部门要认真组织开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，加强本辖区内PPP项目财政支出责任统计和超限预警，严格政府债务管理，对政府参股及付费项目，加强建设、运营成本控制，严禁政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金;政府不得向社会资本承诺固定或最低收益回报。

4月27日，全国人大常委会公布了2018年监督工作计划。根据计划，全国人大常委会将围绕地方政府债务情况进行专题调研。

“这样严格规范的规定与督查实际上对于社会资本与金融融资提出更高的要求，而社会资本能够提前预知投资风险是好事，能够对项目本身有敬畏之心。从而提高项目本身的质量与效率。”上述负责人表示。

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