城市群推进城镇化 “行政分割”阻碍一体化进程

趁着中央城镇化工作会议的余热，近期各地政府就各自的城镇化之路先后展开了部署，打造以省会为中心或跨区域的城市群渐成主流。

例如，河北省提出要以打造大省省会为引领，推动城镇建设上水平、出品位；甘肃全省经济工作会议指出，加快发展兰白核心经济区和环兰白经济区都市圈；构建“1个特大中心城市+7个卫星城+6个区域中心城+10个小城市”的城镇骨架成为成都新一轮的城镇体系规划……

城市群作为城镇化的重要载体这一方向已基本确定：未来中国城镇化不再新建上千万人口的超大城市，转向发展以省会为中心的次区域城市群和以县市为基础推进就地城镇化。

城市群建设之所以得到各地的热捧，与其所带来的“看得见摸得着”的基础设施建设以及投资机会有关。据悉，自从郑汴一体化提出后，河南省政府已先后在郑州和开封之间修建了高速公路，按照规划，还将建设郑汴城际轻轨，同时预留4条铁路专用线。

其实，增加基础设施投资和获得更多土地指标只是城市群建设的基础，接受《中国产经新闻》记者采访的中国区域经济研究会秘书长陈耀指出，打造城市群的核心是打破城市群的地域界限和行政分割，促进要素资源在更大的范围内自由流动，从而实现资源效益的最大化，但区域一体化正面临着行政区利益格局的挑战。

陈耀认为，这在双核城市群的建设过程中体现得最为明显，推进两个中心城市群的一体化难度最大。像长三角经济带是以上海为中心，其他城市敢当配角，为它提供配套服务，这没有任何问题，发展也非常顺利，但像京津冀经济圈、山东半岛城市群、辽东半岛城市群、成渝经济圈这样双龙头的城市群加强协作的难度就比较大。

多位分析人士认为，出现这种情况的原因在于，中国现有的以行政等级为特征的管理体制导致各城市在合作时，都追求自己的利益最大化，相互间取得共识较难。

比如IT产业同时被成都和重庆两地列为未来经济重要的增长点，此外，两地均实现了从组装到制造的转变，并引进惠普、联想等企业，为满足IT产品的运输要求，皆开通了直达欧洲的货运列车。对于仅相隔300公里的成渝两地，是否值得同质化发展IT产业，成渝两地官方一直未公开回应。

无独有偶，在长江中游城市群中，湖南、湖北、江西和安徽四省的优势产业和支柱产业互有重叠，结构趋同，在招商引资的过程中竞争激烈。

行政分割和市场壁垒也被认为是形成环京津贫困带这种怪现象的根本原因。国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展规划部主任文辉曾坦言，“比如京津冀地区，几十万人在河北燕郊居住，却在北京就业，但是两地之间却迟迟没有轨道交通连结。北京认为，路修通以后，消费和产业可能都转移出去了。而燕郊所在的三河市仅为县级市，与北京根本无法平等对话。”

对此，陈耀建议，各个城市群的行政主体要树立合作的强烈意识，合则两利，各自为政将造成资源浪费，两败俱伤；城市群中的大城市应放下身段，主动和中小城市加强合作，大城市要主动转型升级，不要什么都抓住不放，要让出一部分市场，要转移不适应大城市发展的制造业到中小城市，从而为周边的中小城市带来机遇。

此外，“要建立能够承担跨区域城市群协调职能的权威机构。”陈耀说，跨省（区）城市群协调机构由中央政府设立，省（区）内城市群协调机构由省级政府设立。

“以上机构要能在公共基础设施、土地规划、环境管理、经济发展等方面享有管辖权，而且还将逐步制定和实施统一的户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度和社会保障制度。”此前，由国家发改委下属研究机构提交的一份城市群的研究报告曾如此建议。

“甚至可以加强双龙头一把手间的交流，目前双龙头问题最为突出，是一体化的障碍。”陈耀表示，过去改革开放初期，为激发城市的动力，曾把一些城市升格为单列城市，实际上造成了省中省、一个割据力量，为现在的经济发展带来了一些障碍，现在该是找一些新的办法来解决此问题的时候了。

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