实现全面建设小康社会奋斗目标，关键在农村，难点也在农村。加快农村城镇化进程，是解 决“三农”问题重要措施和必由之路。市政协人口资源环境委员会小城镇建设调研组听取了市建委对全市情况的通报，并到黄陂、新洲、江夏、东西湖等四区的8个小城镇进行调研，考察了武汉城市经济圈内潜江、仙桃、天门、汉川等地，现将调研考察情况报告如下：
一、小城镇发展现状
近几年，市有关部门在市委、市政府的正确领导下，以“三个代表”重要思想为指导，紧紧 围绕“发展城关镇、做强重点镇、建好特色镇”思路，不断加大远城区城关镇、重点镇建设和城镇环境综合整治力度，积极打造精品工程，小城镇建设取得明显成绩。
(一)城镇规划意识和成果质量不断提高。从2003年6月份开始，远城区6个城关镇总体规划修编 工作全面启动。黄陂前川、东西湖吴家山、蔡甸城关城镇总体规划修编完成并经市政府批准，江夏纸坊、新洲邾城、汉南纱帽规划基本完成，待组织专家评审后报市政府批准。省域城镇体系规划确定的8个省级重点镇中东西湖区走马岭、新沟、黄陂区武湖等镇完成了新一轮的总规修编。城镇规划的重点实现了由单个的小城镇总体规划向区域战略发展规划和城镇修建性详规方向转变。
(二)新型小城镇格局初步形成。远城区6个城关镇建设规模适度扩大，2003 年末建成区规模平均达8.87，人均道路面积达15.9，2003年当年城关镇、重点镇的道路、排水改造和环境综合 整治等30个建设项目全面完成，新增道路23.4公里、排水管涵16.5公里，实际完成投资1.5 亿元。城镇市政公用设施比较完备，生活居住区、工业小区、商贸区等功能在小城镇建设中得到合理配置；形成一批各具特色的小城镇。
(三)城镇综合功能日益完善。小城镇建设通过工业经济积累、吸引投资、综 合开发、争取省 市相关部门支持等途径，年均投入2亿元用于小城镇水、电、气、路、桥等基础设施项目建设。截止2003年末，全市村镇实有道路总长度1155.4公里，人均道路面积14.83平方米，人均公共绿地3.79，建成自来水厂110家，镇区自来水普及率达92.1%，雨、污水排放管总长达532公里，环卫机械282标台，水冲式公厕778座，基本实现了镇镇村村通公路，通自 来水、通电话、通有线电视，文教卫设施相应完善。
(四)村镇居住水平得到明显提高。从98年开始，采取(规划、建筑设计、施 工管理、质量控制和验收标准)“五统一”的建设方式，重点实施了农民新村建设试点、移民建镇、社区(小区)三大工程建设，竣工建筑总面积22.16万平方米，入住15603户。2003年，全市32个农民新村新增竣工面积10.25万平方，入住693户，转移农村人口2425人。2003年末，全市小城镇镇区人均居住面积达24。
(五)城镇环境面貌显著改观。各区镇普遍开展了以交通干道沿线、城镇镇区 为重点的城镇环境综合整治活动。查处各类违法建设行为768起，拆除违章建、构筑物12.7 万平方米，清理户外广告4786块。取缔麻木4000余辆、新增客运小汽车130辆。实施小街小巷改造等亲民、便 民工程，硬化泥巴路21条4.3万平方米，铺设人行道步砖15.5万平方米，路灯472盏，小城镇环境质量不断提高。
(六)小城镇建设工作有序推进。
一是出台政策性文件。市政府贯彻落实《省人民政府关于加强城镇建设工作的决定》(鄂政 发［2003］30号)的精神，制发了《加快小城镇建设的意见》(武政［2004］23号)，进一步明确了我市到2020年前小城镇建设总的思路、发展目标和阶段性工作重点。
二是坚持规划先行。对超过规划时限、不适应发展需要的总规和建设规划进行重新修编。 三是坚持加大小城镇建设基础设施建设投入。实施“八有”工程，提升小城镇的功能。四是坚持以点带面，典型引路，发展城关镇和重点镇(卫星城)，增强城镇的集聚和辐射能力。五是坚持推行市管城关 镇、重点镇基础设施建设目标项目“六制”管理(即招投标制、项目法人制、工程监理制、合同管理制、施工图审查制、工程备案制)，全面提高工程建设质量。六是坚持基础设施建设与乡镇企业发展相结合，支持乡镇工业园区建设。
七是建立竞争激励机制，远城区6个城关镇、省级重点镇建设的主要目标纳入市、区两级政府 目标管理，通过层层签订责任状，推动工作落实。对城关镇、重点镇建设任务完成情况定期组织考核，考核结果直接作为各区城镇基础设施建设项目补助资金的依据。
二、小城镇建设与发展面临的主要问题
武汉市小城镇与东部发达地区的上海、广东、浙江相比还存在相当大的差距。主要问题是〖 HTK〗武汉市农村城镇化进程推进的速度不快，城镇化水平不高，城镇发展与武汉特大中心城市的地位不相称，在分担城市功能、吸引城市人口和集聚非农产业、吸纳农民就业等方面的作用发挥得不够，具体反映在以下几方面：
(一)小城镇发育程度低，规模小
小城镇只有达到一定规模才能产生一定的聚集效应。一般理论认为小城镇应为5万人以上， 镇区2-3万人，而我市小城镇起步低，且发展缓慢。2002年，我市每个镇人口仅为3.72万人，上海4.3万人，广东5万人；平均镇区人口武汉市0.91万人，上海1.8万人，广东1.6万人。人口规模明显低于上海、广东，因此难以发挥聚集效应。2002年，小城镇镇区人口占小城镇人口的比重为24.48%，低于上海的41.9%，广东的32%。小城镇土地规模小，平均镇区面积仅 为1.77平方公里，远低于上海的5.7平方公里和广东的3.9平方公里。
(二)经济实力较弱，聚集程度低
2002年，6个远城区二产业GDP占全市的34.7%，规模以上工业增加值占全市15.2 %，占比太小，而宁波农村工业GDP占全市比重55%，上海、南京等地农村工业GDP占全市比重接近50%，且规模化、园区化建设取得长足发展。
目前武汉市仍有占全市农村劳动力62.4%的农村人口在从事一产业，而上海、宁波、南京等地农村分别有67.4%、64%、53%、50%的农村劳动力稳定地转移到非农产业上。
武汉市8个省级重点镇平均每个镇年财政收入1991万元，北京中心镇平均每个镇年财政收入3 390万元，上海为12460万元分别比武汉高2倍和6.26倍。农村经济总收入武汉市8个省级重点镇平均1.93亿元，北京中心镇为3.8亿元，浙江3.9亿元，上海中心镇为5.5亿元。
(三)规划修编滞后，小城镇缺乏特色
一是市域城镇 体系规划深度不够，缺乏战略性、前瞻性和针对性，导致城镇空间布局不合理，城镇等 级、性质、规模和发展方向定位不准，严重影响各区区域城镇体系规划的编制；二是城镇总体规划修编进度缓慢、质量参差不齐、审批滞后。6个远城区城关镇的总体规划仅有3个修编 完 成并经市政府批准实施。省级8个重点镇总体规划修编仅完成3个并批准；三是小城镇镇区修建性详细规划编制工作起步较晚，覆盖面和质量难以达到建设新型小城镇的要求；四是城镇规划对自然资源整合、地域历史、文化内涵的研究、挖掘和利用不够，使小城镇固有的特色和文化内涵难以彰显。五是规划实施不能一次到位。有些乡镇领导届位思想严重，法律意识淡薄 ，缺乏长远和全局观念，只考虑到任期内的规划建设，甚至随意修改变更规划，造成后续建设无法综合配套。
(四)建设资金来源不足，基础设施欠账过多
经济发展相对滞后，建设资金来源不足，直接导致远城区城关镇、重点镇基础设施建设的严 重滞后。2003年，武汉市6个远城区城关镇实际完成建设投资为1.66亿元，平均建设规模276 7万元，为省内随机抽样10个县级市平均投资规模5600万元的48.9%。6个远城区建设局2003 年末平均负债2000万元。
当武汉市加快城关镇、重点镇道路、排水等市政基础设施建设，致力于适度扩大城镇 规模的时候(量的扩张)，国内先进城市的小城镇已着手建设大型的污水处理设施和无害化垃圾处理厂(质的提高)，旨在保护生态环境。如：苏州市2001年农村工业废水处理率达到84% ，工业废气处理率达92%，全市现有125个建制镇已建成污水处理场14座，总投资达12.19亿元，日处理能力14.28万吨，有27个镇正在规划和建设污水处理 设施。上海、北京、江浙、广东地区的小城镇房地产业发展迅猛，为小城镇建设筹集了大量资金。而我市小城镇房地产业尚未形成气候。
三、加快小城镇发展的建议
(一)进一步提高对小城镇建设的重要性、必要性的认识，增强紧迫感。《中 共中央关于农业 和农村工作若干重大问题的决定》指出：“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，是对农业和农村经济结构进行战略性调整，全面提高农业和农村经济的整体素质和效益，转移农业富余劳动力增加农民收入，提高农民生活水平的重要途径。发展小城镇，可以扩大需求，开拓农村市场，可以吸纳众多的农村人口向城镇聚集，逐步改变农民传统的生活方式和思想观念，从整体上提高农村人口素质，缩小工农差别和城乡差别，实现城乡一体化，促进城乡经济社会协调发展，还可以缓解现有大中城市的就业压力。
我们这次到潜江、仙桃、天门，以及孝感的汉川等4个地方考察，深切体验到他们各级干部对融入武汉城市经济圈，依托武汉发展自己的热情和行动。更使我们震惊的是：这4个县级市和我 们的6个远城区相比，他们的城关镇比我们的城关镇发展得好，他们的部分“重点镇”、“ 口子 镇”比我们的“重点镇”、“口子镇”发展得好。而我们有的同志还认为武汉市“经济发展快，城乡二元结构矛盾不尖锐不突出”。我们认为，进一步提高认识，增强发展小城镇 紧迫感仍十分必要。单单注重中心城区，忽视远城区小城镇发展，“中部崛起”的会是1+8 的8。至少可以说，在小城镇发展上，我们已经落后于周边的8了，更不必说北京、上海、广东、浙江。
(二)要科学编制规划，审批程序要抓紧。按照推进城乡一体化的要求，市、区规 划行政主管部门要尽快编制和调整市域城镇体系规划，指导各区开展城镇发展战略研究和区 域城镇体系规划编制工作。明确各区的城镇体系等级结构、空间布局、发展重点、功能定位，城关镇、重点镇、中心村的性质、规模和产业特色；在抓好城镇体系规划的基础上，认真修编村镇发展规划和控制性详细规划，形成良好的镇区总体框架结构，完善小城镇的分区功能，逐步淘汰、减少零星村落，引导农民向中心村聚集。同时，加快远城区城关镇总体规划的 审批速度，落实镇街乡场的总体规划由区政府负责审批制度，以指导小城镇项目建设向“区域化、大配套”方向发展，避免重复建设、浪费资源，达到城镇生活污水、生活垃圾处理无害化、减量化、资源化，共建共享、保护环境的目的。
我们认为，我市确定的28个重点镇，要从实际出发，分类指导，有所为有所不为。比如6个 城关镇要集中力量抓，使其在规模和质量上都有提高。有的镇，主要是下 力气改善居民的人居环境，不一定要脱离实际“做大做强”，没有列入省级的镇也不一定都要搞齐那个“八有”，从实际出发做该做的事，尤其要注意在土地经营上，尽可能效益最大化。思想有多远，还要一步一步脚踏实地地走才能走远。
(三)增强小城镇的集聚能力。要以经济发展为基础、结构调整为契机，加快 农村非农产业向城 镇集聚。通过推进企业技术改造、产业升级、资产转让和资本重组，促进改革、改组和改造企业向城镇集聚；通过发展与中心城区企业的配套协作，提高吸纳辐射能力，促使各类配套企业 向城镇集聚：通过发展农业产业化经营，发挥城镇区位优势，促使龙头企业向城镇集聚；通过培育市场，完善市场体系，形成产业依托，吸引加工、流通和服务企业向城镇集聚。大力发展城镇二、三产业，提供更多就业机会，为加快小城镇人口集聚创造条件。
(四)要形成合力，促进小城镇发展。各有关职能部门都要把注意力投向发展 小城镇，在本部门的职责范围内，让政策和力量向小城镇倾斜。我们注意到市委、市政府 在发展小城镇工作上是很重视的，每次全市的小城镇建设工作会议的规格比一般工作会议都要高，而且都制发文件推动工作，市领导也经常下去调研，为什么还有如此大的差距呢?我们认为是五指都张开了，没有握成拳头。要把只有一两个部门负责任改变为有关各部门都负责任、都出力，建设、交通、规划、计划、城管、劳动和 社会保障、水务、园林、公安、科教文卫等等，每年都要尽可能为小城镇发展多做些实事，
要根据市委、市政府关于“统筹城乡经济发展，推进‘一主三化’，乡镇综合体制改革，加 快小城镇建设”的要求，把小城镇建设作为一项产业来加以筹划、经营和管理。重点做好以下几个方面的工作：
1、适当提高小城镇基础设施配套费、城建维护税和土地出让纯收入的留成返还比例。尽力增加政府对小城镇建设的财政投入。
2、推进小城镇土地使用制度改革，完善土地置换政策和小城镇建设土地使用税、费的收取办法，取消一些不合理的收费项目，切实解决城镇人口增容后带来的用地矛盾。
3、出台相关政策，鼓励各类企事业单位和个人采取多种方式，直接投资兴办和经营小城镇的公共设施和公益事业，参与小城镇的房地产开发，扩大小城镇基础设施建设资金的来源，有条件的地方可以建立小城镇建设投资开发公司。结合农村产业结构调整，鼓励劳动密集型企业落户小城镇，鼓励农民带资进镇兴办各种企业，参与小城镇的各项建设。
4、捆绑使用小城镇建设资金。市区有关部门安排建设资金时，要相应安排小城镇继续建设和发展的项目。尽可能地将农田(基地化建设)、水利、交通、给排水、防洪、环保、企业技改、科技三项费用等根据政策可用于农村小城镇的专项资金集中用到市城关镇、重点镇，以提高建设资金的整合效益。
5、完善劳动保障等制度。如：进镇落户农民的就业培训，户籍、子女上学、医疗、就业、养老保险及最低生活保障等政策的制定和落实，为农村剩余劳动力转移到小城镇提供良好的政策环境。
(五)深化体制改革，加快建立城镇发展的新机制。这是客观现实的需要，也 是省委省政府的 明确要求。我们认为，有的方面我们虽然做了很多工作，比如建立多元化的城镇投融资体制、加 快市政公用行业市场化进程、改革政府投资工程管理体制、深化住房制度改革等等，但明显还落后于周边地区。如仙桃的毛嘴镇是个商贸型城镇，人居环境特别好，不论老街新街，36 5天都是整齐、清洁的，他们的公共服务能推向市场的都推向市场，一年15万元就把街面打扫和生活垃圾清运包出去了，值得我们很好学习。而在深化土地使用制度改革、户籍制度改革、合理调整行镇区划方面，我们还有很多工作要做。
当前尤其迫切的是要理顺城镇规划建设管理体制。目前我们的远城区在这个方面，都没有按 照省人民政府［2003］30号文件的要求执行。市委、市政府要进一步明确要求，强化远城区建设行政主管部门宏观管理，协调城乡规划、建设和管理的职能，着力解决建设领域各自为政，工程建设，特别是市政工程建设效率低下，管理无序的问题。按照 国家实施土地垂直管理改革的要求，将远城区规划管理职能与土地管理职能分离，由各区建设(管理)局统一负责小城镇的规划与建设工作，形成相互制约、保护耕地、以利小城镇可持续发展。同时依据乡镇新一轮机构改革、武汉市现行财政体 制状况和中央关于减轻农民负担的要求及小城镇建设实际，解决好城镇建设基层管理队伍不稳和经费短缺的问题。建议乡镇经济管理办公室下设“城镇建设管理所”。按小城镇人口规模配备3-5个管理人员，人员工资由区财政统筹落实。
中共十六大报告明确指出：“农村富余劳动力向非农 产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”我们武汉市只有在着力发展中心城区的同时，更进一步加强城郊小城镇建设和发展，才能真正领衔“武汉城市经济圈”，担负起带动全省“中部崛起”的重任。
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