改革开放二十多年来,中国的小城镇问题日益成为社会各界关注的焦点。“小城镇、大战略”已是党中央、国务院及各级党政领导解决当前“三农问题”乃至发展中国现代化事业的重要举措。陕西位居中国西部属经济欠发达地区,当东部沿海发达地区的小城镇迅猛发展,并取得令人瞠目的成就的时候,“缩小差距,追赶东部”便成为全省人民的共同心愿。因此,研究陕西小城镇发展问题已成为陕西的当务之急。另外,陕西的小城镇发展问题,在中国西部的经济欠发达地区又具有显著的代表性,其研究成果势必对广大的西部地区具有借鉴作用。为此,我们力图从陕西小城镇发展的现状出发,吸收广泛的意见,对陕西乃至西部经济欠发达地区发展小城镇提供自己的几点建议和思考,抛砖引玉,促使陕西的小城镇建设健康地发展,紧跟时代的步伐,与时俱进。

　　一、如何发展小城镇----从小城镇发展问题的主流观点中寻找答案

　　在全国范围内,小城镇发展问题最早引起人们注意的是社会学家费孝通关于“苏南模式”的论述,随后又出现了“温州模式”和“珠海模式”。近几年来,东部沿海发达地区小城镇发展研究较多,说法不一,西部经济欠发达地区小城镇发展问题也组织过专家研讨,已引起了各级政府和社会的关注,但研究成果不多,在此,我们认为有必要对小城镇发展问题的几种主流观点进行剖析。

　　1、费孝通先生在八十年代通过对小城镇“类别、层次、兴衰、分布、发展”课题的研究,以解剖麻雀由点及面,从定性到定量的研究方法,根据各集镇功能上的特色分出了五种不同类型,从商品流通及行政系统上分出三层五级,提出了“苏南模式”的概念。后来又对浙江、广东两地的兴办工业的路子进行考察,对“模式”一词否定,认为其它农村在今后不会都走上苏南一样的路子。因为苏南农村有其特殊的历史和地理条件,不同条件的农村不能仿效一个样板。为此,提出了“因地制宜,不同模式”。当香港和大陆两地工资和地价的差额把“蜂蜜厂家”吹到了广东后,“随势应变,不失时机”的动态观就应运而生。当考察完西部一些地区后,认为“贫困”是西部的特色,解决的办法是：恢复生态平衡,自力更生地建立有发展前途的经济基础。发展乡镇企业,缺资金,少传统不行。资金只是一个条件,另一条件是西部缺乏一个有辐射力的工商业中心能为民间的企业提供技术力量。针对东西部小城镇发展问题,费孝通先生的最后观点是：“以东支西,以西资东,互惠互利,共同繁荣”。

　　2、改革开放以来,东部沿海发达地区通过兴办小型工业,产业结构优化和升级,已与西部拉开了相当大的差距。东部以经济发展,特别是工业化推进城市化,以城市化推动现代化,创出了一条“产业发展→名牌→工业化→城市化”的道路。西部地区现在还未从经济转轨的阵痛中解放出来,发展小城镇多数还停留在规划阶段。一些专家感慨地说：东部村村是城镇,西部镇镇是农村。西部发展小城镇是“醒来的早,起来的迟”。更有一些极端的说法认为,小城镇不但没有大发展,而且有些功能还在萎缩,当然这是极个别的例子,不代表整体,但也从一个侧面说明了问题的严重性。陕西的优势在“地下”,地下资源属国家的,对地方经济的支持力度不大！陕西的小城镇发展不能模仿东部,其道路又在哪里？

　　二、陕西小城镇发展的现状

　　自改革开放以来,陕西省委省政府就小城镇建设问题,先后制定出台了一系列政策措施。在思想认识方面,各级党委和政府把建设小城镇摆到了优化农村经济结构,增加农民收入,提高城镇化水平,带动农村社会经济全面发展,实现国民经济和社会发展计划的重要战略地位。陕西小城镇建设经过二十几年的艰苦奋斗,尤其经过近几年快速发展,取得了显著的成绩。

　　1、小城镇发展的成就回顾

　　（1）小城镇建设初具规模

　　截止2001年底,陕西小城镇已发展到1795个,其中建制镇824个（不含县城和城市建成区内的建制镇,下同）,占小城镇总数的46%,与“八五”末同比增加了1.5倍。小城镇总人口达570.3万人,其中非农人口154.8万人,占总人口的比重分别为16%和近20%。尤其是83个县城和100个省级试点镇的建设卓有成效。

　　（2）基础设施建设步伐加快

　　近年来,陕西以小城镇基础设施建设为重点,加快镇区建设,健全城镇功能,大大改善了小城镇的镇容镇貌。目前,全省小城镇建成区面积达6.9万公顷,是5年前的1.2倍。各类建筑总面积达1.8亿平方米,其中住宅1.1亿平方米,生产性建筑0.2亿平方米,公共建筑0.4亿平方米,人均住宅面积达21平方米。全省平均每个小城镇有镇区道路6.1公里,其中硬化道路1.9公里,有排水管道1.9公里,通电镇数99%,镇区路灯2万多盏。69%的小城镇有供水设施,受益人口402.8万人,自来水普及率70.6%。

　　（3）小城镇规划工作基本完成

　　自1995年起,在省委、省政府的领导下,由省建设厅负责制定了全省的小城镇发展规划。在小城镇的发展规划上,各地严格执行《中华人民共和国城市规划法》、《村民和集镇规划建设管理条例》、《村镇规划标准》及省里配套出台的办法、标准,并全部由省、市规划设计院完成,质量较高。

　　（4）试点工作取得突破

　　经过几年的不懈努力,陕西小城镇建设试点工作取得突破性进展。安康市恒口镇,继95年完成中心大街改造,96年完成民主商贸大街建设后,97年又筹资2400万元,修建新兴小康示范大街；西安市临潼区新丰镇,先后投资1.23亿元加强基础设施建设。1997年—2000年度,社会总产值年均递增23.57%,达到了10.34亿元；工农业总产值年均递增19.98%,达到4.1亿元；乡镇企业总产值年均递增27.25%,达到6.5亿元；财政收入年均递增40%,达到1114万元；农民人均纯收入年均递增6.32%,达到2582元；延安市延川县永坪镇,依托国有大型企业,先后筹集7000多万元用于基础设施建设,投资3650万元建成三个不同类型的商贸小区,大大地方便了群众,提高了社会效益。

　　2、小城镇的发展历程

　　改革开放以来,陕西小城镇建设大体经历了三个阶段。

　　（1）起步阶段（1978年-1987年）

　　改革开放初期,由于对小城镇的地位和功能认识不足,在管理上仅从节约用地出发,审批程序严格,小城镇发展缓慢。1979年全省有建制镇10个,到1985年仅发展到80个。

　　（2）重点突破阶段（1988年-1998年）

　　小城镇在广大南方地区的成功实践引起了全国的注意。1989年陕西省在西安市举办了西部地区小城镇建设研讨会,费孝通先生出席了会议。随后的几年时间里,从党中央、国务院到陕西省委、省政府都非常重视小城镇发展问题,先后多次下发文件,并从1994年起实施“625”工程,即全国小城镇建设引路工程。1995年10月,原国家计委等十一部委将陕西临潼的新丰镇列入全国首批试点；同年底,陕西省委、省政府召开了全省第一次小城镇建设工作会议,确定进行100个小城镇建设试点。接下来的几年,省上又多次研究制定了与小城镇发展相关的《决定》和《通知》,1997年,全省共有建制镇447个,比上年增加272个,1998年达到806个。

　　（3）发展阶段（1999年-）

　　1999年以来,陕西小城镇发展势头看好。国家西部大开发战略的实施为小城镇建设带来了难得的机遇,随着一大批铁路、公路和国家重点项目的开工,为沿线的小城镇创造了快速发展的机会。如西康线的建成通车,西安至南京铁路的开工,陕北煤、油、气的开发,使今日的恒口、新丰、大柳塔等镇的发展令人欣慰。所以,只要我们能从实际出发,解放思想,开拓创新,就一定能使陕西的小城镇发展水平再上一个新的台阶。[---分页---]

　　3、小城镇发展存在的问题

　　尽管陕西的小城镇发展取得了一些成绩,但存在的问题仍非常严峻,须引起全社会的关注。

　　（1）资金短缺一直是困绕小城镇发展的突出问题

　　当前在小城镇建设过程中,90%以上的县政府尤其是镇政府,只能是开会、学文件、搞个规划,还没有在实践中摸索出一条解决小城镇发展资金问题的有效办法。基础设施建设投资回收周期长或者根本无法回收,因此,投资不足。尤其是在融资机制,即更多地吸引个人、外埠资金参与小城镇开发方面,经验不多,成绩欠佳。而依赖农民投资建设小城镇不仅不现实，而且困难大。

　　（2）大部分小城镇缺乏特色

　　近年来,绝大多数小城镇在拓宽或翻修了街道后,两旁盖起了门面房。有流动人口的地方,门面房可开餐馆,卖百货,外加修理和美容美发。流动人口少的地方,门面房只好锁着、闲着。而且,在小城镇建设中,镇与镇之间的“克隆”现象严重,缺乏依赖特色铸造出的主导产业作为经济支柱,经济结构并没有因撤乡设镇而得到提升。

　　（3）小城镇规划超越实际

　　陕西小城镇规划管理的一个突出问题是小城镇发展的过多过滥。1995年底,全省小城镇建设工作会议以后,尤其是1997年陕南在撤区并乡行政区划调整中,一些地方为了提高城镇化水平,降低或不坚持标准,突击建镇,仅1997年一年全省新增建制镇就达272个,1998年又增加了118个。其结果,不少建制镇只是将乡政府的牌子换为镇政府的牌子而已。

　　（4）城镇化水平较低,与全国的差距拉大

　　据原国家体改委对全国60座中上等水平小城镇的调查,平均每镇建成区面积4.15平方公里,每平方公里容纳常住人口4876人,每平方公里第三产业值4886万元。而据1998年资料测算,陕西的上等小城镇平均每镇建成区面积只有2.6平方公里,每平方公里容纳常住人口4332人,每平方公里第三产业产值3095万元,各项指标均远远低于1994年即5年前的全国中上等水平。农民收入差距拉大,2001年陕西农村居民人均纯收入1520元,而上海、北京、浙江、广东、山东、江苏等地的农民人均纯收入在4000-5000元水平上。地方财政拮据,县乡干部的实际收入水平与沿海地区的收入差距不及1：5,甚至更大。多数地方又最怕“调工资”,最头痛调资后无法兑现。抱怨工资太低的同时,又怕涨工资。

　　三、陕西的特殊性----陕西小城镇发展中的限制因素分析

　　经过二十多年的发展,陕西的小城镇建设取得了很大成绩,然而随着中国社会主义市场经济体系的健全和发展,陕西小城镇发展遇到了强有力的挑战,困难加大,限制因素增多。

　　1、区位劣势

　　在小城镇发展过程中,区位的作用明显,尤其是在市场经济原则下,区位的劣势在很大程度上决定着产品的成本加大,效益低下。

　　陕西地处中国西部,省内三大区域差别显著。除关中外,陕北、陕南均与市场条件下的区位选择相背,陕南地处秦巴山区,山大沟深,人均耕地面积少,贫困人口集中,交通不便,自然灾害频繁,发展小城镇,地少、投资大,回报期长；陕北地处黄土高塬腹地,十年九旱,人民生活水平不高,也是贫困人口相对集中的区域,远离大中城市,生态环境建设,退耕还林（草）是现阶段的中心工作,发展小城镇步履艰难。

　　2、传统习惯与文化不利于小城镇发展

　　不管是苏南模式、温州模式还是珠江模式,其小城镇的快速发展,均与其复杂的历史传统优势相关。陕西是中国典型农业文明的发祥地之一,“重农轻商”思想根植于人们的血液之中,人们习惯于“日出而作,日入而息。掘井而饮,耕田而食。”的生活方式,外来文明对陕西的冲击至今仍停留在改革开放后的局部地方的对外交流上,广大干部和群众仍保持着传统观念,使之成为传统中国文化的著名典型。在对外交流方面流传着“来中国不来陕西就等于没来中国”之说,可见陕西人的传统文化基石之深和世界文明对其冲击的微不足道。因此,农村的商品经济很不发达,“小农经济仍是其主流”,“养猪为过年,养鸡为换盐”,自给自足。在全国性的劳动力转移的大军中,多数陕西人仍停留在“离土不离乡”或“就近找零活干”的水平上。

　　3、二、三产业滞后,制约着小城镇的发展

　　小城镇发展的根本动力来自二、三产业的发展和人口、资金、技术等相对集中,而这几种资源对陕西来说相对稀缺,很多地方根本没有。当发达国家完成工业化过程开始步入超工业化即信息时代时,我国的东部沿海开放地区也基本上完成工业化阶段,而陕西的“跨跃式”发展的覆盖面还有限,仅集中在高新技术领域。陕西的广大地区仍然处于传统的农业文明之中。陕西的老百姓最引以自豪的是陕西是中国历史上封建王朝建都时间最长的地方,是中国农业文明灿烂辉煌成就的历史见证者,是一个文化大省。人们没有经商的传统习惯,更没有办工厂的条件,现有的城市工商业仍旧保留着计划经济时期的特征。改革开放以来,虽然引进了大批的资金和项目,但市场上,从“衣食住行用”方方面面看不到几件陕西人自己制造的产品。由此可见,在市场经济体制下,陕西通过二、三产业发展推动小城镇建设要走的路还很长。

　　4、生态环境建设与小城镇发展之间的矛盾

　　西部大开发,除加强基础设施建设外,生态环境建设是另外一块重要任务。为此,在党中央的部署下,陕西从上到下,经过全省人民的共同努力,几年来取得了一些明显成效。除过广大农民踊跃退耕还林（草）外,关闭“十五小”功不可没。陕西的乡镇或个体企业,主要是集中在能源、建材、造纸和其它手工作坊方面,为了生态环境建设,陕西人民不得不放弃乱开矿、打油、挖煤、烧灰、烧砖及小造纸等高消耗、高污染、高风险项目,这有利于整个社会的可持续发展,但对陕西自身经济发展约束明显,使小城镇建设缺乏资金投入。

　　5、“吃饭财政”（即财政主要就是保工资）无能力推进小城镇发展

　　据调查,结合今年的费改税试点工作,陕西绝大多数县乡政府的工作人员工资都能按时发放,财政除各地自己创收的外,差额部分主要依靠“转移支付”。而多数乡镇除工资外,办公、订报、吃水、取暖、用电等分文无有,搞小城镇建设更是谈不上议事日程。在撤乡设镇过程中,仅仅“换个名字而已”,没有多少实际内容。

　　四、对陕西（含西部经济欠发达地区）小城镇发展问题的几点思考

　　1、区别对待原则

　　陕西和西部的小城镇发展过程,由于历史原因,多数是自上而下的。城镇发展的政治、文化等方面的动因往往优先于经济因素,城镇的生长动力是来自外部的“拉力”,而东部地区小城镇的发展主要是自下而上的,即在市场机制下,主要由农村或城镇经济利益主体自发实施的,其产生的动因是农村农业剩余的压力（人地矛盾）和农民追求收益最大化的动力的综合作用,是农民在比较利益的驱动下从农村第一产业向城镇第二、第三产业转移的结果。这个转移过程基本上受市场规律的支配,其形成的小城镇具有较强的自我发展能力和较快的生长速度。由此可以看出,西部地区的小城镇发展也应采取区别对待的政策,普遍地、常规地避开西部特点的提出诸如“逐步将乡镇企业向小城镇集中,加快户籍制度改革步伐,采取灵活的土地政策,改革小城镇建设的投融资体制,市场导向”等等措施,已不能解决陕西的小城镇发展问题,是脱离实际的异想天开想法。如在陕西关中某县调查时发现,一个古老的朝邑镇（原为县城所在地,后撤县设镇）,所谓的乡镇企业就是有4个小造纸厂（现已关闭）,一个纸箱厂,镇财政收入几乎全部来源于农业税和农林特产税,根本没人投资,小城镇发展步履艰难。

　　2、现阶段陕西小城镇发展的首要问题是完善公共设施。如：医院、邮电、学校及水、电、路等基础设施。小城镇建设的重点是体现政府的管理和服务功能,至于体现产业、人口的聚集和辐射等功能,应是长远目标。

　　陕南、陕北山大沟深,基础设施落后,目前小城镇中相当数量的镇有名无实,服务功能萎缩。乡镇医院变成了个人诊所,金融机构相继撤出,乡镇干部很多不在镇上居住,一辆摩托、一个手机就是他们的全部“家当”,一年的主要工作就是“收钱”,根本谈不上服务。“收钱”就是为了保工资。发展小城镇,根本没能力。因此,小城镇应首先具备的公共产品的完善,应是当前陕西小城镇发展中的当务之急。

　　3、应强化中央的调控力度。结合西部大开发中的基础建设,扶贫攻坚中的移民工程和新时期的国家重点项目建设,分次分批建设一批“中心小城镇”。国家投资应集中、目标明确、防止“遍地开花”,不能单纯追求数量,应在质量上下功夫。现在不管富县、穷县,少则七、八个,多则十几个建制镇,显得太多太滥。国家有限的项目资金,也形不成合力,各自为政效果欠佳。

　　4、加大中央的转移支付力度,逐步完善小城镇的“一级政府”和基层政权功能。即首先应充分体现小城镇的政治、文化及服务功能。由于陕西乡镇一级的财政几乎主要是“吃饭财政”,地方政府缺乏建设小城镇的能力,财政补贴只能用来维持公务员的工资。所以,陕西和西部地区建设小城镇只能先依靠国家的投资,再在发展中壮大。

　　5、按“以东支西,以西资东,互惠互利,共同繁荣”的思路,东西部地区差距的继续扩大是中央不愿看到的,东部支持西部,西部的资源保证东部的健康发展,全国是一个有机的整体。目前的“各扫门前雪”现象,“谁有钱多发,谁有钱谁花”已造成了地区间的严重失衡。而省际之间又很难协调。中央政府有能力协调解决地区间的平衡问题。这也是邓小平理论的重要内容之一。

　　6、陕西由于受自然环境的限制,应以大城市和小城镇为重点,通过人口和经济活动空间分布的大调整,形成与生态环境相适应的城市布局。在小城镇的发展上,尽快改变被动的接受外来输血的局面,建立自己造血的生长机制。在这一点上,加快制度创新,调整所有制结构无疑是有积极的意义。可采取的措施包括：第一,加快乡镇企业发展的步伐。通过扶持和培育乡镇企业并积极引导乡镇企业集中配置来促进小城镇的发展。第二,大力发展新兴的工业企业和绿色环保企业、出口创汇企业,发挥西部地区独特的地形地貌优势,发挥干净的土地、清洁的水源优势和气候优势,生产出具有二十一世纪特征的绿色环保产品来；同时,要简化手续,提高办事效率,努力改善投资环境。第三,积极扶持个体民营企业的发展,尤其是个体、民营企业向小城镇集中发展。

　　7、与时俱进,变劣势为优势,加大宣传力度,争取投资多元化。

　　陕西的陕南、陕北、关中三大区域,具有丰富的动植物资源和丰富的矿产资源。名优土特产丰富,如陕北的荞麦,可防治糖尿病,现已大量出口日本；珠海一家公司在宜君投资的无公害绿色蔬菜基地,其产品也全部销往海外,当地农民干一天可挣15元钱。陕南的中药、山珍,关中的优质小麦等等举不胜举。进入二十一世纪,人们的绿色环保意识普遍增强,对食品的质量要求会越来越高。因此,在小城镇发展中,陕西和西部地区不应简单效仿东部发达地区,而应保持“落后”传统,现时的“落后”,在未来将会产生无限的商机。为此,陕西应与时俱进加大宣传“落后”（指无现代工业污染的原始状态）,有选择地吸引投资项目,走可持续发展的路子。

作者：刘鸿儒 王安仁 张新权 文章来源：陕西省农调队

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