长江三峡库区是我国一个比较特殊的区域。在这个特殊的区域，加快农村小城镇建设，对于促进开发性移民，拓展移民环境容量，缓解三峡库区安置容量狭小的矛盾，推进三峡库区可持续发展，确保三峡库区的长治久安，具有特殊的意义和作用。

    三峡库区小城镇建设的特殊地位与作用

　　三峡库区小城镇建设的地位和作用，不仅具有中国特色的“城市化”道路的共性，而且具有鲜明的三峡库区特色的个性。

　　——将有效拓展三峡库区移民安置空间，缓解农村移民安置容量狭小的矛盾。三峡库区移民中农村移民达51.89万，占45.85％，从目前规划看，倘人员大部分不能就地后靠安置，需要拓展其他容量。同时，三峡库区将有11座县城和140个农村小城镇淹没搬迁。这里蕴藏着很大的移民安置潜力，倘若结合移民搬迁，合理搞好规划，适当扩大规模，每个搬迁小城镇增加2000人，将新增容量28万人。奉节县尚有农村移民42689人，有近2万人无安置容量，如果县城搬迁中接纳部分农村移民，4座淹没搬迁的小城镇增加一定的安置容量，同时加大外迁力度，即可消化。奉节县万胜乡原没有小城镇，在搬迁中，规划了一个小城镇，仅一年多时间，就初具规模，新增安置容量1 216人。拓展小城镇农村移民安置容量，不仅解决了农村移民安置难的问题，而且扩大了小城镇建设的规模，推动了小城镇的发展，同时农村移民进小城镇改变了生产条件，易于接受，减轻了移民工作难度，具有一箭多雕之效。

　　——将缓解三峡库区人地关系高度紧张的矛盾，促进三峡库区农村经济的可持续发展。

　　三峡库区农村改革已经进行20年，虽然地一段时间里使农业生产和农民收入获得较大增大，但并不意味着农业面临的土地资源短缺的矛盾和城乡分割的二元结构体制有了根本性的改变。事实上，农业耕地仍在不断减少，土地承载的农业人口也在不断增加，特别是农村移民的就地后靠安置，人均耕地占有量在不断降低，同时，随着中央提出25度以上坡耕地就占23.8万亩，加上移民淹没，搬迁用地53 273亩，人均耕地将由0.913亩，降至0.854亩。如果小城镇每年从农村土地分离1万人，那么10年就是10万人，将会减少土地对农村人口的承载压力，缓解人地矛盾，促进农村生态环境的好转，推进可持续发展战略的实施，

　　——将优化三峡库区农村生产力的合理布局，推进产业结构的调整和支柱产业的形成。

　　以奉节县为例，1998年全县乡镇企业增加1.29亿元，第三产业增加值7.03亿元，仅占全县生产总值9.09％和35.65％，小城镇的发展，不仅为乡镇企业和第三产业提供载体，而且将乡镇企业和第三产业收缩和集中于小路城镇，优化了生产力的合理布局。特别是奉节县旅游和生态资源十分丰富，一批小城镇的倔起，将进一步推进旅游和果品等支柱产业的形成，使三峡库区农村经济结构得到调整和优化。

　　——将有力推动三峡库区农村市场体系的发育和完善，确保三峡库区农村的长治久安。三峡库区移民问题，核心是个发展问题。三峡库区经济社会发展发展了，就会长治久安。

　　三峡库区小城镇建设的现状与问题

　　改革开放以来，二峡库区小城镇建设取得了长足的发展。但是，也应看到，由于受整个库区经济滞后的制约，三峡库区小城镇建设仍然发展缓慢，相应制约了库区经济的发展和库区移民的搬迁。

　　起步迟，规模较小，发展缓慢。我国有小城镇建设起步于八十年代初期，发展于八十年代中期，腾飞于九十年代初期，而三峡库区的小城镇建设由于受到整个经济发展滞后的影响，起步于八十年代后期，淹没区的小城镇由于受到规划滞后的影响，起步更晚。奉节县10个中草药心小城镇，建设面积仅8平方公里，人口7.2万人，而淹没区的永乐镇建成面积仅0.1平方公里，人口仅1 100人，

　　起点低。规划滞后，盲目建设。三峡库区的小城镇建设，由于受人才短缺，经验缺乏以及投入不足等因素的制约，有的先建设后规划，边建设边规划，盲目建设、盲目发展，造成整个小城镇建设起点较低。有的供排水系统、供电系统，幼儿园、学校、消防设施不完善，商业通讯、文化娱乐等服务不配套；有的小城镇在解决供排水、通讯等方面，挖了又填，填了又挖，造成很大浪费；有的街道连红线也未控制住，街道弯弯曲曲，房屋犬牙交错，相当部分小城镇建设趋同，基本都是火柴盒楼房，千镇一面，千楼一模，无任何特色；

　　基础弱，设施落后，功能不全。三峡库区的小城镇建设，由于盲目建设和投资因素的影响，“先天不足”问题较为突出，不少小城镇道路未硬化，雨天一街泥，晴天一街灰，有的连吃水问题也没有解决，有的没有一个公共厕所，有的没有一块体育活动场地，有的没有一个农贸市场，只能以街代市，以路代市，绝大多数没有一个停车场，使小城镇不能发挥应有的功能。

　　管理乱，政策不配套，制度不健全。组织体制上，未能及时建立居民委员会，仍然是村的建制，给行政管理带来诸多不便。在户籍管理上，未能采取灵活有序的办法，外来进镇农村人口的户籍仍在农村原籍，游离农业人口“两栖化”问题未能解决。在环境卫生管理上，没有专门的管理机构、管理人员和管理经费，逢年过节和人级来人检查靠组织机关干部职工民民搞突击，平时垃圾遍地，污水横流，到处藏污纳垢。

　　后劲缺，产业发育慢，缺乏支撑力。小城镇是经济社会发展到一定阶段的产物。

　　三峡库区小城镇建设的思考与抉择

　　落后就是潜力，差距就是机遇。只要我们进一步解放思想，拓展视野，认真总经验教训，调整思路，突出重点，苦干实干，三峡库区小城镇建设的腾飞定能指日可待。其一，以强化规划为重点，突出中心，形成网络，优化三峡库区小城镇建设的布局，为二峡库区的小城镇建设奠定坚实基础。规划是搞好小城镇建设的前提。三峡库区的各级党政要增强规划意识，坚决避免边规划边建设或随意修改规划的行为，规划一经制定，要确保执行的严肃性和连续性，不能因为领导班子的变迁而变动。在规划中，突出重点，打破区域局限，每个县在经济相对发达，区位相对优越，人口相对集中的地区规划3个左右3至5万人的中心小城镇，在此基础上规划好一般小城镇、边贸小城镇和重点村庄，突出中心小城镇的辐射带动作用，一般小城镇、边贸小城镇和重点村庄网络作用，以优化三峡库区；小城镇建设的合理布局。

　　其二，以狠抓硬件为重点，改善环境，完善功能，加强三峡库区的小城镇建设创造良好的发展条件。三峡库区的各级党政要聚集财力，筹集资金集中精力抓好小城镇的街道硬化、供排水工程、通讯、广播、电视网络和生产生活用电网络建设。在社会事业方面，应抓好学校、幼儿园、托儿所、医院、敬老院、体育场、影剧院等设施建设，中心小城镇还应建设公园，为居民提供休闲场所。同时，还应抓好消防设施、垃圾池、公共厕所、停车场、候车亭等服务设施建设，完善方方面面的服务功能，这样，三峡库区的小城镇才能上档次，上水平，才能为小城镇建设的进一步发展创造条件。

　　其三，以注重内涵为重点，发挥优势，形成特色，培植三峡库区小城镇建设的支撑产业，推进三峡库区小城镇建设的可持续发展。二峡库区小城镇建设发展缓慢的一个重要原因就是产业发育慢，没有产业的反撑作用。三峡库区的小城镇不能建成消费型的，应把重点放在内涵发展上，放在产业培植上，结合本县或更大区域的总体发规划，确立和培植主导产业，使城镇内的各类生产要素达到最佳组合，产生集聚效益，以此支撑和带动小城镇的发展。地处奉节县白帝城的白帝镇和地处天坑地缝的奉节县兴隆镇，旅游资源丰富，景点独具特色，就应该走旅游开发型路子。还可根据实际走工业主导型、商业贸易型、资源采掘型等方面的路子。同时，还应挖掘本地区文化内涵，服务于小城镇的开发，如奉节白帝镇的诗诚、帝王文化、三国文化学淀深厚，通过发掘，将极大丰富旅游主导产业的内涵，提高产业的品位。

　　其四，以扩大开放为重点，解放思想、更新观念，走外向型发展的路子，增强三峡库区小城镇的发展活力。三峡库区地处我国内陆、封闭、保守、陕隘的内陆意识根深蒂固，一定程度上制约了三峡库区小城镇的发展，这个问题不解决，三峡库区的小城镇难有突破性发展。

　　其五，以深化改革为重点，完善配套，强化管理，建立适应社会主义市场经济体制要求的小城镇政府管理体制，增强三峡库区城镇的辐射带动效应。随着三峡库区小城镇建设的发，小城镇政府管理和协调权限已不满足市场经济体制下小城镇发展的需要，小城镇政府管理体制必须与社会主义市场经济体制和运行机制相适应，在理顺职能的基础上进行机构改革，实现“小政府，大服务”，做到政企分开，政事分开，强化服务功能。机构设置不要求上下对口，人员竞争上岗，工作专兼互补，解决好“新城镇、旧体制”的问题。首先，抓好小城镇的户籍管理制度的改革，逐步实现城乡户口的一体化管理。对进入小城镇有稳定收入、稳定就业和稳定居住场所的迁移人口应允许登记本地常住户口，消除就业的歧视性、政策限制，激励农民进入小城镇。第二，抓好土地管理制度的改革，建立农民进入小城镇后原有耕地使用仅的流转制度，把进入小城镇的农民从土地的束缚中解救出来。第三，探索小城镇社会保险制度的改革，逐步破除城乡分割的社会保障体制。

作者：刘本荣

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