在城市化进程中，小城镇发展壮大，是缩小城乡差距、统筹城乡发展的关键。小城镇建设涉及多方面的问题，诸如行政管理体制问题、经济体制问题、国家经济社会的发展问题、土地产权制度问题、征地制度问题、户籍问题、社会保障问题、投融资体制问题、国家集体个人关系处理的问题等等。因此，小城镇建设是一个系统工程。在这个系统工程中，关键环节是土地产权问题。应以土地产权问题为突破口，带动征地制度改革、社会保障制度改革、户籍制度改革、城镇建设投融资体制的改革等，从而通过政府有关制度安排引导农民积极参与小城镇建设，分享工业化和城市化的成果，实现小城镇的发展，最终解决我国的农民问题。

一、现行的征地制度改革不能改变农民在小城镇建设中的被动局面

当前许多地区开展了征地制度改革，其主流思路和做法主要是：

1、改革征地补偿办法：① 提高补偿标准。根据被征土地的未来用途、区位、质量、供求关系等因素，结合当地城镇居民社会保障水平和被征地农民未来生存发展的需要，重新制定评估办法，合理确定征地补偿标准，制定征地补偿指导价格。② 改革征地补偿分配办法。征地补偿费和土地使用费根据实际情况，分别支付给集体经济组织和农民个人。③实行征地费用监管制度。征地补偿安置费用划到专用帐户，由银行进行监管，按照实际情况直接划转给被征地农民和农村集体经济组织，确保征地补偿安置费用足额到位；对于用于农民保险和就业的费用直接支付给保险机构和农民本人，对于属于农村集体的补偿以明确用途，由农民监督使用。

2、探索多种安置方式，积极扩大农民就业。通过政府安排就业、优惠提供国有土地让农民从事开发经营等办法，帮助失地农民实现再就业和创业。各种征地项目，凡能安排劳动力的，都应首先安排被征地农户的劳动力。通过留用地开发经营，为农民带来长期收益或就业岗位。

3、建立完善的社会保障体系。为小城镇的农民建立完善的社会保障。一是纳入城镇社会保障体系。二是参加商业保险。三是建立小城镇社会保险。

现行的征地制度改革对保障农民利益，推进城镇建设无疑具有积极的意义。但是从本质上讲，这种改革，只是在原有制度基础上的一种补救性措施，依然没有改变农民所处的被动地位。在城镇规划、征地范围、补偿标准、土地开发等方面，农民是缺少发言权的。农民在城市化的过程中，只是被动的接受政府或者是征地单位的安排，尽管这种安排比之以往，补偿有所提高，安置更有保障，就业能力有所增强。农民在小城镇的建设中，始终不能居于主导地位，始终不能融入城市的主流社会。因此，在国家法律的既有框架下，需要探寻一种能够长期保障农民利益，促进城乡协调发展的土地产权交易模式和小城镇建设模式。

二、小城镇建设必须坚持农民至上的原则

1、保护农民利益的原则

小城镇建设必须要把保护农民利益放在首位。无论是城镇规划、产业结构调整，还是征占地补偿、劳动力安置，都要切实保护农民利益。要承认农民的土地财产权利，在征占地时，对农民要足额补偿，同时土地补偿优先用于农民的社会保障。

2、农民参与的原则

农民占小城镇人口的绝大多数，他们是小城镇的主人。在城市化的过程中，不能将农民排斥在城市之外，更不能在城市化的过程中剥夺农民的利益。农民应该是小城镇的主体，参与整个小城镇建设，同时享受小城镇发展的成果。农民参与小城镇建设，就是要在政治地位、社会地位、经济地位上要有本质的改变，在财产交易、投资融资等方面，都要起主导作用。就土地而言，要在土地产权交易、土地一级开发、房地产开发、城镇基础设施和公共设施建设等方面全面参与。

3、农民自愿的原则

应充分尊重农民的人权和财产权利，无论是户籍变更、土地变性，还是投融资，都要以农民自愿为前提。小城镇建设占用农民土地，农村集体组织不愿放弃土地或承包农户不愿意放弃务农，或者不接受用地单位单方面提出的土地使用价格，用地单位应当另行择地，任何人不得强占土地。

三、小城镇集体土地产权交易制度的改革思路

在我国现有的土地社会主义公有制条件下，建立征收、征用、征购“三位一体”的征地模式，对小城镇规划区范围内的农民集体土地，区分公益性项目和非公益性项目，采取不同的方式实现所有权变更。同时，建立农民集体土地产权市场，赋予农民充分的土地权利以及实现土地权益的现实途径。

1、严格遵守土地征用、征收制度
　　按照新修订的《宪法》，我国的征地制度包括征用和征收。国家为公共利益的需要，可以征用或征收农民集体土地，并给予合理补偿。征用是在紧急情况下，国家强制性使用农民集体土地，并给予适当补偿。征用不改变土地所有权，使用结束后应及时恢复土地使用条件并退还原土地所有者。无论是征收还是征用农民集体土地，都应当严格用于不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业，以及关系国家安全和国民经济命脉的重大经济发展项目。

2、建立集体土地征购制度

非公益性项目用地不能启动国家征地权，对于那些符合土地利用总体规划和城镇建设规划的经营性项目用地，就有必要建立征购制度。所谓征购，就是土地征购主体受权，在符合城镇规划和土地利用规划的范围内，按照公开、公平、公正、等价有偿的原则，以市场价格给农民补偿，将农民集体所有的土地变更为国有土地。

征购的范围，主要是小城镇规划范围内的非公益性项目用地。条件成熟的地区，可以结合撤乡设镇、撤销乡村建制和“农转非”工作，将该地区的土地全部征购。如果该地区的全部土地由于征收、征购变为国有，或可称之为土地的“国有化”。这种“国有化”应完全是农民自愿的，不能带有任何强制性。撤销乡村建制的地方，原来的集体经济组织可以成立集体资产的管理机构，例如改组为农工商集团，负责集体资产的经营，包括土地收益的管理和分配。原有的村委会等村民自治组织则可以改组为街道办事处。

征购的主体应为城市政府，具体可由当地土地储备机构及其分支机构实施。政府土地储备机构征购农村集体土地需要巨量的资金，资金来源可以通过投融资体制创新来解决。除了自有资金和银行贷款外，可以考虑发行土地债券和信托基金。应允许农民购买债券和信托基金来参与土地一级开发和城镇基础设施建设。

3、建立农村集体土地一级市场

公益性项目用地国家可以采用征收手段，非公益性用地可以采用征购方式，那么还有一些非公益性的项目用地，如商业、旅游、娱乐、金融等经营性用地，农民集体不愿被征购怎么办呢？因此就有必要建立一个农村集体土地一级市场。实际上，小城镇一直存在着农村集体土地私下出让、出租的现象，这种非法的、地下的市场可称之为黑色、灰色或隐形的农村土地市场。

现行的土地市场模式是土地征收+国有土地一级市场。农村集体土地没有一级市场，农民集体不能将自己土地的使用权出让给用地单位。项目用地只能先由国家征收为国有，再将国有土地使用权出让或租赁给用地单位。这种征收+国有土地一级市场的垄断体制，给一些不法分子寻租创造了可乘之机。

因此，必须打破政府垄断土地一级市场的体制，建立与国有土地一级市场相对应的集体土地一级市场，形成 “城乡统一的土地一级市场”。在市场中的土地权利主体不仅可以是国家，也可以是农民集体。所谓“城乡统一”，就是要消除城乡壁垒，城镇和农村的经营性用地，一律进入土地市场公开交易。“统一的市场”，主要是指交易政策法规一致、交易程序一致、交易信息互通，而不是说只有一个有形市场。相反，小城镇建设中涉及的农村集体土地由于地域广阔、区域分散、位置不动、区域经济的差异，交易地块小等特性，适宜建立区域分市场。目前各大城市都设有“土地交易市场”，主要从事国有土地使用权交易。可以考虑在适当的时机，在城市的远郊区县设立土地交易分市场，作为农村集体土地交易的主要平台。

农民集体和农户除了可以在土地利用总体规划确定的非农建设用地范围内，按照城镇建设规划规定的用途，通过土地交易市场出让土地使用权之外，还可以以土地使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发，也可以由农民自行开发经营。

4、关于产权确认

无论是征地制度改革，还是产权交易制度改革、建立集体土地市场，其前提条件首先是要完善农村集体土地产权制度，明确集体土地产权代表。为此，需核发农村集体土地所有权证、土地使用权证，明确集体土地所有者代表、土地使用者，保护土地所有者、使用者的权益；二是量化土地资产，将土地资产量化到每一个农村集体经济组织成员，真正体现农民个人的土地产权份额；三是明确农民住房的私有产权，颁发房屋产权证，显化农民对自己宅基地及住宅的财产处置权利和收益分配权利。

作者：曲波 文章来源：中国农业科技信息网

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