党的十六大报告指出，“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”。我国目前有农村劳动力4．6亿人，其中从事农业的劳动力为3．24亿人。按我国目前的农业技术水平，从事种植业的劳动力只需约1．2亿人，从事林牧副渔业的劳动力只需0．6亿人，合计只需劳动力1．8亿人，农村富余劳动力达1．4亿人。而且，据有关部门预测，未来10年全国农村每年还要新增劳动力600多万人。大量的剩余劳动力滞留在农村，是造成农业劳动生产率低、农民收入难以增加的根本原因。加快我国的城镇化进程，有效地转移农村富余劳动力已经成为关系到我国加快农业现代化进程、实现经济社会二元结构转换、国民经济持续健康发展的关键问题。

城市化进程的相关经验表明，从经济起飞到人均GDP达到5000美元这一发展阶段，农业富余劳动力的转移一般是以向大城市转移为主的。但是由于我国过去传统的计划体制形成的历史原因，目前农村富余劳动力集中向大中城市转移面临着许多难题。

我国农村富余劳动力向大中城市转移面临的难题

一、大城市工业资本有机构成迅速提高，对劳动力的吸纳作用逐步减小

由于我国在计划体制下长期执行的是工业尤其是重工业优先发展的发展战略，为了维持资本密集、排斥劳动的城市大工业，国家不得不建立一套具体的城市社会保障制度，形成了城乡分割的二元结构的基本体制矛盾。在城乡分离的二元结构体制下，城市大工业资本有机构成越来越高，资本和技术不断增密，农业劳动力没有能随着工业化的进程同步转移，积累了大规模的农业富余劳动力需要向非农产业转移。在经济全球化的大背景下，我国工业面临着发达国家大型企业的激烈竞争，这就迫使我国工业的资本和技术进一步迅速增密，对劳动力的吸附能力更加减弱。从城镇就业总规模看，我国“七五”期间每年平均增加761万个工作岗位，“八五”期间每年平均增加495万个工作岗位，而到了“九五”期间每年平均只增加436万个工作岗位，其中2000年只增加了260万个工作岗位。从我国近两年的情况看，每年创造的就业岗位不到300万个，即使将未列入统计的就业岗位以20％计算，新增就业岗位也不到400万个，难以大规模吸纳农村富余劳动力。

二、国有企业改革与产业结构调整过程中下岗职工不断增加

大城市是计划体制下国有企业布局的重点区域。目前，国有工业制造业中的资本有机构成是人均20万元，能得到相当于银行贷款利率的资产盈利水平的资本有机构成为人均40万元，按此计算，仅国有制造业就过剩1500万职工。为使国有工业生存下去，在资本收益率长期下降和人力收益率长期上升规律的作用下，国家不得不出面干预企业大规模的减人增效行为。随着国有企业改革的逐步深化和技术升级，还将有大批国有企业职工下岗。1991年到2001年间，由于所有制结构调整和经济不景气，在国有和集体经济中就业的人数从14292万人下降到8900万人左右，净减少了5400万人。目前城镇共有失业和下岗人员2000万人，面临再就业问题。

三、农村富余劳动力的整体素质偏低难以适应大城市对高素质劳动力的要求

农村劳动力受教育水平普遍偏低，全国4亿多青壮年农民中有近1／4是文盲和半文盲。滞留在农业生产领域的劳动力以文盲、半文盲和小学文化程度者为主，而大城市对劳动力素质要求普遍偏高，农村富余劳动力的整体素质无法适应大城市产业结构升级和新兴产业发展对劳动力素质的要求。相对于庞大的仅能从事简单劳动的农村富余劳动力来说，大中城市为从事简单劳动的农村劳动力提供的就业机会是极为有限的，满足不了大批农村富余劳动力就业的需要。

四、农村劳动力向大城市转移成本较高，国家财政难以负担，农村劳动力自己也难以承受

根据有关专家的测算，我国每年有1200万农业富余劳动力需要向城市转移。据浙江省的测算，每向城市转移一个农村人口需要2万元的费用支出。目前，大城市的大工业能盈利的资本有机构成为每人40万元，一年如果增加1000万人在大城市的工业企业就业，就需要4万亿元，几乎相当于我国目前的年国民生产总值的一半，这显然是国家财政难以负担的。同时对于农民来说，在城市从事简单劳动的劳动力价格很低，而大中城市的生活成本相对较高，他们支付不起定居成本，这就使他们只能成为大中城市中流动的、不稳定的就业者，难以在大中城市稳定地生活。

小城镇吸纳农村富余劳动力的优势作用

20多年来，小城镇在转移农村富余劳动力方面发挥了巨大作用。1978年全国只有2176座小城镇，2000年猛增到20312座，即在目前的小城镇中有近90％是1978年之后增设的，年均增设820多座，增速迅猛。小城镇发展已成为推进人口城镇化、农村现代化及农村富余劳动力转移就业的重要力量，容纳了相当于全国37％的城镇人口，有效地缓解了大中城市的压力。1978—1999年，我国城镇人口增加了2．1亿，扣除城镇人口自然增长部分，城镇共吸纳农村人口1．4亿。据测算，其中，小城镇吸纳了8000万人左右，约占城镇吸纳农村劳动力的近60％。概括起来，小城镇在发展过程中对于吸纳农村富余劳动力具有明显的优势，主要有以下几个方面：

一、小城镇是农业产业向城市延伸和城市产业向农村延伸的结合点，适宜发展劳动密集型的中小企业，具有吸纳农村富余劳动力的优势

小城镇处于“乡首城尾”，是沟通城乡的桥梁和纽带，这一特点决定了小城镇在中国现代化和城市化进程中所具有的独特和不可替代的作用。

从产业经济学角度来看，产业组织的要求是形成一个拥有足够就业容量的产业发展空间。针对我国目前产业组织中的问题，重要的是延长产业链，提高产业关联度。在空间布局上，首先是促使城市工业链条向农村延伸，包括在农村设厂，将一般加工环节、零配件生产放在农村，这既有利于降低企业成本，又可增加农民就业机会，带动本地农村服务业发展；其次是农业产业链向城市延伸，一方面是在农村就地发展农副产品加工业，在农业和加工业之间形成产业链；另一方面是将农业加工业直接向城市扩张，与城市消费者接近的生产环节可放在城市，因为城市人口密度大，消费水平高，近距离批发、零售有利于降低交通和交易成本。无论是城市工业产业链向农村延伸，还是农业产业链向城市延伸，其最佳交汇点都是小城镇。而适宜小城镇发展的这些产业基本上都是以中小企业为主体的劳动密集型产业，这就为小城镇吸纳大量的农业富余劳动力提供了就业空间。

二、农村劳动力向小城镇转移付出的经济成本和心理成本较低

小城镇的技术含量和资本有机构成远低于大中城市，其容纳劳动力所需就业费用和城市基础设施费又比大中城市低得多。有关资料显示，1995年，大中城市每吸纳一个劳动力就业需投资1．2万元，而小城镇只需0．4万元；城市给排水、道路、桥梁等配套工程按人均所需投资计算，小城镇仅为大中城市的1／5左右；农民在小城镇租房、买房、就业、就学等方面的各种成本较低。农民在向城镇转移的过程中，小城镇的进入门槛低，成本不高，相比大城市较为容易。因此小城镇这种投入少、见效快的城镇化模式更易于在我国的广大农村地区实行。

小城镇位于农村，作为城市与农村之间的桥梁和纽带，它比城市更接近农村，农村社会历来视其为中心，而且在行政关系上，小城镇一般与周围的乡村同属一个镇、乡，这使从农村转移来的就业人口能够很快地融入其行政组织、经济组织与社会人口组成的关系之内，因而不会像进城“民工”因受城市排挤而顾虑重重，所需付出的个人转移成本和心理成本都要低得多。

三、小城镇发展的经验证明小城镇建设的投资基本上是由农民自己承担的，弥补了国家财政资金的不足

改革开放以来，每年小城镇建设方面的农民投资达700亿—1000亿元，分布在4．5万个乡镇，用仅占全国基本建设投资4％—6％的资金形成了相当于全国37％的城镇人口。在国家财力短期内尚难以支撑大规模城市建设的条件下，通过小城镇有效地转移农村富余劳动力，是一个现实的选择。

发挥小城镇转移农村富余劳动力优势作用的几个问题

一、小城镇建设要注意营造市场、发展经济、搞好产业支撑，不能以运动方式或行政命令方式发展小城镇

避免用行政干预的办法修街道、盖楼房，投入很大，但最后形成的只是缺乏经济功能的行政性和地理性小城镇。避免有城无市、有城无企业，要以企业、产业和市场为依托形成小城镇。关键是经济要发展，第二、三产业要能吸纳农村富余劳动力。小城镇建设是一个综合性的概念，既要有产业支撑，又要有足以集聚人口的就业岗位，才能形成经济性的小城镇。

在小城镇的发展上，要打破行政割据，让人口、生产要素、企业、市场自由流动和集中，偏重于用市场的力量引导和形成小城镇。小城镇的产业支撑要抓住两个方面的重点，一是大中城市周围的小城镇要重视承接从城市中心区转移出来的劳动密集型工业，并利用自己土地、劳动力等要素成本较低的优势进行发展，形成产业群；二是粮农主产区的小城镇要和农业产业化发展紧密结合起来，小城镇发展的前提是社会化分工的广泛发展，农业产业化的广泛发展将成为小城镇发展的重要物质依托。因此，小城镇要大力发展以农产品深加工为主的食品加工业和为农业产业化提供服务的各种信息、交易、技术等服务业，形成具有比较优势的农副产品生产、加工、销售基地，并带动相关产业的集约化发展。

二、小城镇建设要集中力量，注意适度规模，重点发展有潜力的县城和较大的中心镇，要注意从量的扩张向质的提高转变

由于发展时间短，总体上讲，我国的小城镇建设尚处于起步阶段，需要从数量扩张向质量提高和规模成长转变。我国小城镇数量虽多但规模小，平均不足9000人，按非农人口统计则规模更小，没有发展成规模化的小城镇，加工和集散功能都不强，地域上分工、协作和交易的成本比较高，没有形成强劲的推动经济发展的聚集效应。许多小城镇的建设还有很多需要完善之处，如基础设施简陋，城市景观差；人均占地多，用地制度需要健全完善；非农产业基础薄弱，就业机会少，对农村劳动力的吸纳力不强；社会保障不完善，致使农民“扎根”后还有后顾之忧。因此，小城镇建设要突出重点，合理布局，重点发展有潜力的县城和一些县域中较大的中心镇，防止遍地开花。要通过二、三产业的发展特别是第三产业的培育来增加就业机会，转移农村人口，逐渐形成二、三产业能够共生的人口规模。

小城镇要成为链接广大小集镇、农村与大中小城市经济关系的地理上的结点，使特大城市、大中小城市中的工业品在这里向小集镇和农村集散，使农村的农产品在这里集中，经初步或者全都加工后发往特大城市、大中小城市。另外，农业产业的技术、金融、市场等社会化服务，一个小范围农业区域内的卫生医疗、文化娱乐、教育、通讯、交通等公益设施和事业，也需要有一个小城镇加以集结和提供。在这样一个结点上，交通成本最经济，交易成本最低。因而，在城市和小集镇及农村之间，需要这样的结点式的小城镇。在此基础上再选择一批重点小城镇升级，发展为小城市，甚至发展为中等城市，这既是解决我国城市数量少问题的途径，也是促进我国城镇体系良性发展的保证。

三、通过强化产业关联实现城乡互动，通过城乡互动促进产业关联，是加快小城镇建设的必由之路

在产业关联度很低，特别是服务业发展严重不足的条件下人为地加速城镇化，不可能达到预期的效果。当前和今后一个时期，发展小城镇经济要重点抓好四个结合：

一是与农村产业结构调整相结合。根据当地的市场、资源特点，合理规划产业布局，积极培育城镇集聚人口、产业、资金、技术、信息等功能优势，承载、辐射和带动当地产业结构向二、三产业转移。

二是与发展农业产业化相结合。要在小城镇积极培育农副产品加工企业、市场中介组织等各类农业产业化经营的龙头企业，把小城镇建成农副产品加工、销售中心和农业产业的信息、金融、服务中心。

三是与乡镇企业二次创业相结合。充分发挥小城镇集聚产业、资金、人才及基础设施共享的优势，引导乡镇企业和农村新办企业向小城镇集中，使乡镇企业利用小城镇相对优越的环境，调整结构，实现体制创新和技术创新，增强发展活力。引导乡镇企业向小城镇聚集，要通过产品嫁接、技术改造，在产业升级、企业二次创业的过程中推进聚集；要利用资产转让、资本重组，在深化企业改革的过程中实现聚集；要主动为城镇大企业提供配套服务，提高吸纳辐射的能力，在配套协作中完成聚集；要依托城镇区位优势，发挥农业产业链与小城镇的联结作用，在发展农业产业化经营中加速聚集；要完善市场体系、依靠市场特色形成产业依托，在培育市场的过程中促进聚集。

四是与大力发展个体私营经济相结合。个体私营经济资金来源广、投入成本低，又可吸纳一定的劳动力，是小城镇经济中富有活力、潜力巨大的增长点。要制定宽松政策，吸引广大农民进镇投资兴业，促进个体私营经济快速发展。

四、发展专业化和特色化的小城镇

实际上，小城镇与小城镇之间，小城镇与城市之间，既存在着经济上的依赖和合作关系，也存在着竞争关系。如果一个小城镇在合作和竞争的过程中没有自己的特色，就会在别的小城镇和城市强有力的竞争中处于下风。因此，发展景区旅游、专业加工、农业产业化等有特色的小城镇，应当是小城镇发展过程中优先考虑的问题。

五、发展小城镇，吸纳农村富余劳动力向小城镇转移，要从五个方面采取必要的政策措施

一是在加强监督管理的前提下，采取较为灵活和积极平衡的土地审批制度，采取预征并利用村落改造节省出来的土地进行用地平衡。否则，对小城镇建设用地控制严格，审批时间长，手续繁杂，不容许进行土地的动态平衡，小城镇就无法建设和发展。二是户籍政策方面，应当取消户籍管理的城乡差别，允许有条件的农民进城定居，成为城市居民。三是居住政策，应当允许农民进城租房、购房，或者按照城市规划集资建房，到城镇里居住。四是允许农民进城兴办企业，允许企业从农村招工，使农村的剩余劳动力在城镇就业。五是要建立和完善小城镇社会保障体系，降低农村富余劳动力由农民转化为城镇居民的风险和机会成本。

六、要培育小城镇的成长机制

有一些小城镇是经济发展的阶段性产物，随着工业化和城市化的推进，有的要发展成为小城市甚至中等城市，有的要衰落；有的小城镇是城镇体系上的结点，有的是专业化和有特色的小城镇，这些小城镇可能永久地存在和发展下去。政府不要形成发展小城镇还是发展大中城市的主观思维定式，城市能够发展到多大，应由人口、劳动力、投资、企业等自由流动下的经济规律来决定。因此，在小城镇发展过程中要培育小城镇内在的成长机制，使小城镇能够充满生机和活力，健康成长。

文章来源：山东农网

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