21世纪是城市的世纪,有学者预言,中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪全球发展的两大课题。未来的20年将是中国城市化和城市高速发展的关键时期。然而,中国的国情和可持续发展战略,决定了中国的城市化必须走小城镇建设的发展道路。这是改变二元社会经济结构,建立和完善市场经济体系,迎接知识经济挑战,解决“三农”问题,实现中国现代化的重要途径。党中央、国务院也给予小城镇建设以高度的重视。1998年党的十五届三中全会确定了“小城镇,大战略”的方针,2000年又提出发展小城镇是实现我国农村现代化的必由之路,党的十六大进一步把“加快城镇化进程,全面建设小康社会,走中国特色的城镇化道路”作为战略目标。由此可见,积极有序地发展小城镇,不仅是加快城市化进程的需要,而且已成为我国国家发展战略的重要组成部分。
一、城镇规划的现状与存在的问题
建设小城镇,关键是规划。规划是龙头,它决定着小城镇发展的方向和质量。这个概念几乎人人都明白,然而,目前我国小城镇规划的基本理论体系尚未形成,基本上还是模仿大中城市的规划做法,缺乏科学和正确的理论指导,尤其是不能从区域经济发展的角度去分析和把握。结果出现了规划质量不高,规划建设滞后,不切实际的问题。
1.小城镇规模小,效益差
根据我国的实际情况,规划师和经济学家认为:小城镇的合理人口规模为5万人左右。而我国目前每座建制镇镇域人口规模平均在两万人左右。据统计,20世纪90年代末,在经济发达的上海市郊区(四区六县),除县城外有198个镇。镇域人口超过3万人的只有34个,2～3万人的有87个,2万人以下的有77个。可以想象,在经济发达的地区尚且如此,其他地区小城镇的人口就更少了。过小的城镇规模起不到产业积聚、人口集中和促进第三产业发展的作用,同时又使小城镇发展缺少必要的资源腹地和人口来源,这样镇域社会经济条件对小城镇发展的支撑力不足,致使小城镇建设资金缺乏,基础设施落后,反过来,又会阻碍下一步的建设,造成非良性循环,严重影响小城镇和区域经济的健康发展。
2.基础设施及配套的服务设施,规划建设滞后
基础设施和公共服务设施建设滞后,数量不足、质量不高,不能满足人民群众物质文化生活的需要,已成为小城镇发展的“瓶颈”和“门槛”,出现了“村不像村,镇不像镇”的现象。在基础设施中道路系统、雨水、污水排放及处理系统最为缺乏,不少小城镇垃圾遍地、污水横流。“软环境”规划建设的滞后,阻碍了小城镇的进一步发展。
3.工业布局分散,难以形成积聚效益
目前,乡镇工业布局相对于小城镇成立初期的那种“村村点火,户户冒烟”的局面来说已有所好转,但是在总体布局上仍呈现出“小集中,大分散”的特征,往往一镇(乡)一点,甚至一镇(乡)多点,总体上仍显得过于分散,难以形成积聚效益。随之又带来污染治理及监测调控的困难和治理成本的提高。此外,由于缺乏宏观区域经济分析,小城镇的规划建设还出现“盲目攀比,贪大求全”的不良倾向,导致产业经济结构雷同,区域优势发挥不充分,没有区域特色,发展后劲严重不足。为避免上述问题的出现,我们必须清醒的认识到:小城镇规化决不能就小城镇而论小城镇,而是应该把它放在区域经济这个大背景下,重视区域经济的宏观作用,理顺关系,摆正位置,遵循科学性和以人为本的原则来规划小城镇,充分发挥小城镇在区域经济中的应有地位和作用。
二、应充分重视区域经济的宏观作用,合理规划小城镇
(一) 区域规划系统中的小城镇规划
1、重视区域规划的宏观作用
作为区域实体的区域经济对小城镇规划的宏观作用是通过区域综合性规划———区域城镇体系规划———城镇规划的层层指导和约束来实现的。在区域性经济的系统影响下,首先会对区域的整体规划产生影响,而区域的总体规划是总揽区域社会经济整体发展的纲领性规划,综合直辖市区域各要素的发展和空间布局,对包括区域城镇体系规划在内的各专项规划具有指导意义,区域城镇体系规划同样是在综合规划的指导下,旨在使区域内城镇协调发展并与其它各发展要素有机结合的专项规划,是区域综合规划的重要组成部分,指导具体的城镇规划。
2.加强城镇体系规划城镇体系规划
实质上也是一项区域性的规划,是国土规划的重要组成部分,规划的拟订应从区域角度进行分析研究,无论是功能结构、等级规模结构和空间布局都需要在一定的区域范围内,尤其是与周边市、县的城镇取得相互协调。但目前的规划,往往存在着“就市域、论市域”的状况,未能从较大的区域范围内去研究上下左右有关城镇之间的关系问题,如市县间城镇人口与产业的积聚与辐射影响,基础设施的衔接与协调,生态环境建设的改建与优化等,这种规划有可能成为孤立区域之外的“自成体系”的规划,既不能扬长避短、反映特色,也不能解决重复建设的问题,对此应引起高度重视。
3.小城镇规划应以区域经济的发展水平为依托
“任何一个小城镇的建设和发展都不能脱离开区域经济这个大背景,前者因后者而产生和发展,后者是前者发展的基础和腹地”。当前,我国的小城镇正处于由农村形态向城市形态转化的阶段,其建设和发展过程以集聚为基本特征,因此难以离开区域社会经济发展这个基础。同时随着小城镇的逐步发展,又会通过辐射作用带动周围地区的繁荣,而周围地区的繁荣则又是小城镇进一步发展的基础。因此,小城镇的形成和发展必须与周围地区构建良性的社会经济互动关系,求得二者共存共荣。
(二)小城镇规划应遵循的原则
随着城市化水平的不断提高,区域内城镇的数量和规模都会有较大的变化,经济的一体性,区域的整体性,城乡的融合性等趋势会越来越深入地影响区域内每一个城镇的发展。这就要求规划部门及时转换观念、适应形势,在区域规划和城镇规划中加强科学性,研究并解决新形势下出现的问题。
1.区域协同发展的原则
由于经济一体化会对各城镇的产业结构、投资结构、劳动力结构等方面产生深刻的影响,各城镇在区域内的竞争优势和不利因素也会发生变化,这些变化会在不同程度上决定城镇发展的方向、目标和规模;经济一体化所带来的区域共同体,将使城镇之间的关系从以竞争性为主转向以协作性为主。因此,为适应经济结构的变化,“小城镇的规划布局必须着眼于有利于区域的整体发展,通过各城镇间的协作,形成综合的整体效益”。结合我国的现状,可借鉴国外的经验,充分发挥小城镇的协同作用,形成小城镇带,形成一定的产业链条,生态链条进而提高区域的整体效益。
2.区域差异性原则
不同类型的小城镇,由于区域背景不同,影响因素、发展过程、面临的问题不同,战略目标、战略重点和发展方向各异,因此在规划时应因地制宜、把握时机,寻找一条适合自身的发展之路。例如,对我国中西部地区来讲,在自然条件、历史传统、经济发展水平等方面具有很大的不平衡性,因此小城镇规划要有选择性的发展那些条件好的、具有较强辐射带动作用的县域中心城镇作为区域发展的核心城镇,以此作为增长及带动周围地区的发展;对东部发达地区来讲,要重点发展县城及大城镇郊区的卫星城镇和部分基础条件好的、发展潜力大的中心镇。这样就可以形成风格各异,优势互补,特色鲜明的小城镇体系。
3.规模合理性原则
小城镇规划的核心和最终目的是为人们创造良好的人居环境。因此,小城镇规划的合理规模决不等同于规模的盲目扩大,而应该是:使生态环境、社会和经济效益达到最佳状态的规模。针对我国目前东部地区小城镇分散布局的现状,可以通过减村扩镇,重点发展中心镇、中心村来推进小城镇的重组和升级,此外,针对工业布局分散的状况,可通过组建“乡镇工业园”来提高整体效益。
4.区域可持续发展原则
可持续发展是解决和实现区域城镇的分工协作,资源的合理开发与利用,人与自然的和谐共处,地区文化的延续和长期动态发展的根本原则和最高目标。因此必须进一步强调小城镇规划的可持续性原则,加大污染控制和治理的力度,树立生态理念,走生态经济型城镇的可持续发展之路是小城镇规划的最高目标和必然选择。
三、紧密结合转型期的社会经济特点,注重小城镇人居环境建设,把握规划弹性、突出规划个性,实现小城镇的可持续发展
在知识化、信息化和国际经济一体化的今天,区域经济转向全球经济,计划经济转向市场经济,劳动力快速流动,区域经济发展不均衡的格局越来越明显。小城镇在人才、信息、资金、技术等方面与大中城市相比处于明显的劣势地位,这将给小城镇的规划带来更加严峻的挑战,如何增强小城镇的竞争力将是一个至关重要的问题。
(一)注重小城镇人居环境的建设
小城镇只有通过创建优美的人居环境,完善的基础设施及相关配套的服务设施,才能吸引人才,拉动投资,小城镇的发展才会有希望和后劲。因此,小城镇规划的核心和目标应该是努力提高城镇质量,建设更加宜人的人居环境,更加适合发展经济的良好基础设施和服务设施。具体来讲:
1.创造优美的人居环境。必须进一步贯彻以人为本的人类社会可持续发展的总原则,在搞好环保的基础上,努力美化环境,提高小城镇的绿化水平和居民的文明素质,着力提高人居环境品质,建设兼有城市和乡村优点的“田园城镇”。
2.重视基础设施的规划建设。要统筹安排规划建设现代化的综合的交通运输,信息通讯,给排水网络,以及安全可靠的供电、供气、供热和城镇防灾、减灾系统,这些方面的规划标准一定要具备超前的眼光,以避免后期重复建设和浪费等,保障小城镇经济建设的正常运行和可持续发展。
(二)把握规划的弹性
应对转型期的种种变化,规划工作也要与之相适应,应遵循弹性规划的原则。强调规划的科学性、前瞻性、动态性、可持续性。面对出现的新情况、新问题,要及时对各种方案、各个技术指标进行调整和修改,使规划更具合理性、可操作性。
(三)突出规划的个性和特色
从区域大背景中寻找小城镇的独特灵魂和品质,防止雷同、形成多层次相互融合的小城镇体系非常重要。小城镇与城市最大的区别在于它的规模较小,具有山水风光与田园气息,因此,在规划和建设上切忌“贪大求高,追新崇洋”,盲目模仿大城市,而是要体现自己的地域特色与文化传统,“特色就是个性,特色将带来发展,特色就是生命力”。小城镇规划应突出其特色和个性。
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