为更好地贯彻"中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见"和"国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知"，配合"十五"期间城乡用地规划的发展要求，中国土地学会举办"促进小城镇发展与城乡用地规划管理"研修班，以利于优化全国各地小城镇发展及其土地利用规划管理工作。

主讲内容
1. 21世纪初中国城镇化发展战略与小城镇发展引导
2. 中国加入WTO后对城乡用地规划的影响
3. 城乡土地集约利用的规划引导
4. 城乡用地规划与管理要点
5. 有关小城镇发展的规划管理

一、21世纪初中国城镇化发展战略与小城镇发展引导

（一）中国城镇化发展道路评析

1、对我国城镇化发展的评价

(1)一种说法是城镇化水平严重滞后。1995年世界城市化平均水平是47%，我国1997年只达到了29.6%（1998年为30.4%，1999年为30.9%）。我国1995年的城市化水平只相当于世界上1950年的平均水平，落后了45年。

从城镇化与产业结构的关系看，我国城市化水平明显地滞后于工业化，与第三产业呈低水平上的相适应，两者的落后互为因果。1996年我国城镇化率与工业化率（指工业增加值在GDP中的比重）之比仅为0.69，远低于该比值1.4-2.5的合理范围。这一方面说明了我国城镇化的滞后，另一方面也表明我国工业化过度的孤军深入。这种不协调的关系，根本原因还是我国产业结构自身的问题：工业化相对超前，第三产业严重滞后。

城镇的长期短缺，造成各种问题比较突出，负面影响很大。比如，农村剩余劳动力积累过多，使我国土地经营规模在世界上是超小型的；城镇化滞后使第三产业失去载体，第三产业落后又影响第二产业，形成结构病；城镇化滞后影响农民消费水平的提高，据1997年统计，我国70%多的农村人口只消费了40%的商品。

(2)另一种说法是，我国城镇化不算严重滞后，基本反映了目前的经济发展水平。这可以从两个方面来认识。从城镇化与经济发展水平的关系看，我国城镇化进程与经济发展水平基本适应，仅稍显滞后，并没有太多地偏离所谓"世界平均模式"。例如，根据《1994年世界发展报告》计算的结果表明，1992年人均310-470美元的国家，城镇化水平在25-29%之间，中国的情况在这一范围内的低线附近。根据世界银行《1998年世界发展指数》所提供的1996年美元价格计算的结果是，人均1000-1500美元时，城镇化率在30-40%之间。1997年我国人均GDP大约为740美元左右，城镇化率在30%以下，基本符合上述判断。

(3)中国不是城镇化滞后，而是隐性超城镇化。认为不能单纯地按现行户籍制度的城镇人口来计算城镇化率，并据此与工业化率作比较，这样计算出的城镇化率与工业化率的比值肯定是偏低的。因为我国工业产值中的很大部分是乡镇企业和进城打工的农民生产的，这些人的主要经济活动已脱离了农业，实际上已实现了产业转移，应将他们及其供养的家庭人口也算入城镇人口才比较合理。

根据国务院发展研究中心农村人口就业和劳动力市场课题组1999年对全国38个县市农村劳动力就业状况的调查提供的数据计算：1997年我国农村劳动力为49393万人，到乡镇企业就业的劳动力占31.5%，为15558.8（万人），外出打工6个月以上者占12%，为5927.2（万人），二者合计为21486万人。1997年我国农村总人口为86637万人，平均每个劳动力分摊的供养人口为86637/49393=1.75人，那么21486万乡镇企业和外出就业劳动力所供养的人口为21486*1.75=37600.5万人。1997年全国人口为12.36亿，这部分人占全国人口的比例为3.76/12.36=30.4%。这30.4%的人口不属于城市户籍人口，可称为隐性城镇人口。因此，中国实际的城镇化率应为30.4%+29.9%（户口城镇化率）=60.3%。这一城镇化率的水平相当于国际上人均GDP6424美元的水平，与我国目前的经济水平比较，当然是超城市化了，或称为隐性超城镇化。

(4)反驳中国存在隐性超城市化的观点：城镇化绝不仅仅是指职业非农业化，人口和生产要素向城镇的集聚是其基本含义，它包含生活方式城镇化，以及为集聚的人口提供社会化的服务和完善的基础设施等内容。其次，也不应把乡镇企业职工及其供养人全部算作城镇人口。从乡镇企业职工和外出打工人员的就业特征看，有相当比例是既务工又务农；有的是农闲外出打工，农忙时回家务农；有的是男的外出打工，女的在家务农，子女在老家读书；有的是年轻时外出打工，年纪大了即回家务家。所以简单地不加区别的把他们都作为城镇人口显然是不科学的。再次，近几年国家统计局统计年鉴都已注明，市镇辖区的人口是指常住人口。按这种统计方法，进城务工经商的农民（如果他们有比较稳定的职业或收入来源）和一些在城镇的乡镇企业的职工，实际上已大部分被统计进城镇人口，因此不存在所谓隐性城镇人口，也就不存在隐性超城镇化。应该看到，我国小城镇规模普遍比较小，基础设施条件差，第三产业相对落后，离城镇现代化发展要求还有较大差距，因此，对我国城镇化不可估计过高，城镇化的任务还很艰巨。

2、"十五"期间至未来20年我国城镇化的速度应多快为宜

(1)未来20年我国城市化水平的增长速度应高于年均１个百分点。根据是，1996年我国政府向联合国第二次人类住区大会提交的《中华人民共和国人类住区发展报告》预测：到2000年，全国城镇人口将达4.5亿左右，城市化水平将达35%；到2010年，全国城镇人口将达6.3亿左右，城市化水平将达45%。因2000年的目标我们没有实现，故今后十年内城市化水平应为年均增长1.2个百分点。

到2010-2020年之间，我国城市化水平的增长速度还应有所加快，将达到年均增长1.3个百分点左右。这样，2020年城市化发展水平将达58%左右，才能基本符合国际上城市化发展的平均水平。

(2)"十五"时期城市化年均速度应低于1个百分点。理由是，一个时期的城市化速度直接受制于当时的经济增长状况。国内外大量历史数据表明，在城市化水平达到50%以前，城市化的正常速度是年均增长0.5个百分点。

考虑到我国从"九五"后期一直到"十五"期间是经济发展的转型期，也是经济结构的调整期，预计"十五"时期的经济增长速度将在7%左右。这对"十五"时期的城市化速度将构成基础性约束。另外，"十五"时期的就业、农村经济和投资等因素也从不同方面制约着城市化速度。因此，"十五"时期的城市化速度可能会比"九五"前三年每年平均0.47个百分点的速度略有提高，但不会高于"八五"时期年均增长0.74个百分点的速度。若加快出台一些鼓励城市化发展的政策，速度有可能略高于"八五"时期，但也不会超过每年1个百分点。照这个速度，预计"十五"期末的城市化水平，按现行的城镇人口口径，将达到36%左右；按修正后的城镇人口口径，将会达到40%左右。

3、我国的城镇化应重点发展何种规模的城市

理论界对于这个问题争论比较多，归纳起来主要有四种主张：

 一是大城市重点论。认为大城市的较快发展，对于带动区域经济的发展，特别是对于农村经济的增长有着举足轻重的作用。这也是世界各国城市化初中期的共同特征。

二是中等城市重点论。认为中等城市已具备了相当的经济基础，正处于规模扩展阶段，具有较强的吸引力和包容度，能够充分起到缓解大城市压力，消化农村人口，推动农村工业和区域经济繁荣的作用。

三是小城镇重点论。认为发展小城镇是解决我国二元经济结构的矛盾、走乡村城市化的一条充满希望的可行之路。小城镇将成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道和"蓄水池"。中国商业学会会长万典武预测，如果三五年内再发展1万个小城镇，就可转移1-2亿农村人口。许多地区的实践证明是可以做到的。例如浙江省，小城镇（指建制镇）从1978年的167个，发展到1998年的965个，镇区人口（指建制镇）达1400万，已占了全省总人口的1/3（统计口径上有差异）。

四是并举论。认为中国城市化所面临的主要障碍是过多的农村剩余劳动力与城市吸纳能力不足的矛盾。针对这一情况，单一发展大中城市或小城镇都不可取。要实现农村城市化的目标，分流巨大的农村人口，需要大、中、小城市和小城镇协调发展，共同完成。由于我国经济发展和人口分布极不平衡，必须采取符合国情的综合性多元的对策，不同区域的条件不一样，其城市化的方式、动力和战略应有差异。

五是强调抓两头，即重点发展大城市和小城镇。认为既不能偏重于某一方面，也不应齐头并进，而应当重点围绕大城市与小城镇作文章。大城市、特大城市是国民经济的骨干，具有比中小城市高得多的经济效益。大城市的再发展，既是增强综合国力，提升我国产业国际竞争力的需要，也是从根本上提高我国城市化水平及其质量的需要。目前我国大城市的人口规模虽然不小，但效益指标比世界上同等规模的城市低得多。如上海的GDP总量仅为香港的1/5左右，为东京的1/20。因此，从效益指标上讲，我国的大城市存在巨大的发展空间；从对农村富余劳动力的吸纳能力来看，大城市和小城镇将是我国具有最大潜力的区域。因此，未来几十年，我国应逐步形成一个以大城市、特大城市和小城镇并举，功能完善、结构合理的金字塔城镇体系。

4、如何选择具有中国特色的城镇化道路

城镇化道路是指城镇化进程中的途径与模式，它包括城镇化机制、城乡关系和城镇发展方针。城镇化道路的类型大致有两类：一类是以推进单个城市发展为中心的城镇化，即盛行于本世纪前期以人口和其他资源向城市高度集中的城镇化形态；另一类则以促进整个区域综合协调发展为主线，以区域内的城市为支点带动整个区域全面发展，即出现于本世纪后期以人口和其他资源在某一特定区域内通过相对分散配置而推进大的都市区产生与发展的城镇化形态。

我们究竟需要什么样的城镇化？

 (1)一种观点认为，我国的城镇化水平偏低，主要原因是城市的数目太少，应该下大力气增加我国城市的数量。据计算，日本的城市国土密度为55座／万平方公里，而我国仅为0.7座／万平方公里。要使我国城市国土密度达到日本现在一半的水平（我国人口密度只相当于日本的1/2），就要增加21000多座城市。增加城市的数目，主要是发展小城市，应以我国现有的19000个建制镇为基础，积极推进农村城市化的发展步伐。

(2)另一种观点认为，要提高我国城镇化水平不能单纯靠提高城市的数目，而应城乡协调发展的都市区城镇化道路。不应重蹈西方国家在上个世纪及在本世纪前期所走过的以单个城市发展为中心的城市化道路，而应根据国际、国内的现实情况，走出一条建立在区域综合协调发展基础上的城镇化道路，即发展都市区，才能迅速将我国的城镇化推上一个新的台阶。
我国目前已经自觉或不自觉地形成了不少大规模的都市区。比如，香港－澳门－广州的珠江三角洲都市区，南京－上海－杭州的长江三角洲都市区，北京－天津－唐山的北方大都市区，沿沈（阳）大（连）高速公路两旁扩展的辽东半岛发展走廊区，济南－青岛－烟台的山东半岛都市区，以及由福州经泉州到厦门所形成的沿海带状都市区等等。这些都市区对带动当地的社会、经济发展都起到了关键作用，而点缀于座座大中小城市之间的农区早已改变了我国传统农区所具有的特点，乡镇企业处处可见，高楼大厦鳞次栉比，基础设施配套完整。但它们确实并不是城镇，而是都市区（带）的一部分，是一个城乡综合协调发展区域的一部分，是已经城镇化了的区域。

走发展都市区城镇化道路的理由是：第一，中国幅员辽阔，仅靠发展单个城市，对带动全国经济社会发展的影响力量非常有限；而将城市化建立在区域综合发展的基础上，则可带动大范围区域的发展与繁荣。第二，有利于在更大范围内有效地配置劳动力资源，调整劳动力的区域分工，降低劳动力成本。第三，有利于加强城乡联系，从根本上瓦解长期以来形成的"农村－农业－农民"体系，促使我国农村发展尽快进入到与城镇合作，并相互促进的新的历史发展阶段。第四，有利于降低城乡之间经济合作的成本，通过多元化投资组合，促进多种经济主体相互联系，促进城乡间非国有经济的更快发展。第五，有利于促进城市生活方式的相互融合，逐步缩小城乡差别、缓解由此而可能引发的各种社会、政治危机，有利于国家的政治稳定与长治久安。

总之，现代中国城镇化道路问题实际上已经转变为城乡区域协调发展的问题。只要做到了某一区域内城乡之间的协调发展，也就可以说在一定的区域内整体地实现了城镇化，至于人们是否真正地居住在城镇，已经变得不重要了。这应该成为今后我国城镇化道路的主要发展模式。

（二）积极稳妥推进城镇化的战略

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》(2000年10月11日中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过)中指出：

从新世纪开始，我国将进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。在复杂的国内外形势下，经过全党和全国各族人民的共同努力，第九个五年计划胜利完成，国民经济和社会发展取得巨大成就。二十多年的改革开放和发展，使我国的生产力水平迈上了一个大台阶，商品短缺状况基本结束，市场供求关系发生了重大变化；社会主义市场经济体制初步建立，市场机制在配置资源中日益明显地发挥基础性作用，经济发展的体制环境发生了重大变化；全方位对外开放格局基本形成，开放型经济迅速发展，对外经济关系发生了重大变化。我们已经实现了现代化建设的前两步战略目标，经济和社会全面发展，人民生活总体上达到了小康水平，开始实施第三步战略部署。这是中华民族发展史上一个新的里程碑。

今后五到十年，是我国经济和社会发展的重要时期，是进行经济结构战略性调整的重要时期，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的重要时期。根据党的十五大提出的远景目标，第十个五年计划期间（二００一至二００五年）经济和社会发展的主要目标是：国民经济保持较快发展速度，经济结构战略性调整取得明显成效，经济增长质量和效益显著提高，为到二０一０年国内生产总值比二０００年翻一番奠定坚实基础；国有企业建立现代企业制度取得重大进展，社会保障制度比较健全，完善社会主义市场经济体制迈出实质性步伐，在更大范围内和更深程度上参与国际经济合作与竞争；就业渠道拓宽，城乡居民收入持续增加，物质文化生活有较大改善，生态建设和环境保护得到加强；科技教育加快发展，国民素质进一步提高，精神文明建设和民主法制建设取得明显进展。

为实现这个发展目标，需要实现国民经济持续快速健康发展，以提高经济效益为中心，对经济结构进行战略性调整。经济结构存在的问题，主要是产业结构不合理，地区发展不协调，城镇化水平低，这是当前我国经济发展中的突出矛盾。把经济结构问题解决好，才能扩大国内需求，增加有效供给，也才能切实提高国民经济的整体素质，在日趋激烈的国际竞争中赢得主动。要坚持在发展中推进经济结构调整，在经济结构调整中保持快速发展。经济结构战略性调整的主要任务是：优化产业结构，全面提高农业、工业、服务业的水平和效益；合理调整生产力布局，促进地区经济协调发展；逐步推进城镇化，努力实现城乡经济良性互动；着力改善基础设施和生态环境，实现可持续发展。继续完成工业化是我国现代化进程中的艰巨的历史性任务。大力推进国民经济和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措。以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展。

提高城镇化水平，转移农村人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略。

发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。小城镇建设要合理布局，科学规划，规模适度，注重实效。要把发展的重点放到县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇，使之尽快完善功能，集聚人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用。发展小城镇的关键在于繁荣小城镇经济，把引导乡镇企业合理集聚、完善农村市场体系、发展农业产业化经营和社会化服务等与小城镇建设结合起来。要广辟投融资渠道，鼓励企业和城乡居民投资，在政府引导下主要通过发挥市场机制作用建设小城镇。改革小城镇户籍制度。在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，妥善解决城镇建设用地。尽快形成符合小城镇经济社会特点的行政管理体制。

我国不同地区的经济发展水平和市场发育程度差异很大，要从各地的实际情况出发推进城镇化，逐步形成合理的城镇体系。注意发展城市间的经济联系，发挥中小城市对小城镇发展的带动作用。在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，提高各类城市的规划、建设和综合管理水平，走出一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。

（三）中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见
　　党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出："发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。"当前，各地积极贯彻落实中央精神，小城镇的发展形势总的是好的。但也存在着一些不容忽视的问题：一些地方缺乏长远、科学的规划，小城镇布局不合理；有些地方存在不顾客观条件和经济社会发展规律，盲目攀比、盲目扩张的倾向；多数小城镇基础设施不配套，影响城镇整体功能的发挥；小城镇自身管理体制不适应社会主义市场经济的要求。为促进小城镇健康发展，特提出如下意见。

1、充分认识发展小城镇的重大战略意义

对农业和农村经济结构进行战略性调整，全面提高农业和农村经济的整体素质和效益，增加农民收入，提高农民生活水平，是当前和今后一个时期我国农业和农村工作的首要任务。发展小城镇，可以加快农业富余劳动力的转移，是提高农业劳动生产率和综合经济效益的重要途径，可以促进乡镇企业适当集中和结构调整，带动农村第三产业特别是服务业的迅速发展，为农民创造更多的就业岗位。这对解决现阶段农村一系列深层次矛盾，优化农业和农村经济结构，增加农民收入，具有十分重要的作用。

扩大国内需求、开拓国内市场特别是农村市场，是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针。发展小城镇，可以有效带动农村基础设施建设和房地产业的发展，扩大投资需求尤其是吸引民间投资，可以明显提高农民消费的商品化程度，扩大对住宅、农产品、耐用消费品和服务业的需求。这不仅有利于缓解当前国内需求不足和农产品阶段性过剩状况，而且也为整个工业和服务业的长远发展拓展新的市场空间。

加快我国城镇化进程，实现城镇化与工业化协调发展。小城镇占有重要的地位。发展小城镇，可以吸纳众多的农村人口，降低农村人口盲目涌入大中城市的风险和成本，缓解现有大中城市的就业压力，走出一条适合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。

发展小城镇，是实现我国农村现代化的必由之路。农村人口进城定居，有利于广大农民逐步改变传统的生活方式和思想观念；有利于从整体上提高我国人口素质，缩小工农差别和城乡差别；有利于实现城乡经济社会协调发展，全面提高广大农民的物质文化生活水平。
　　当前，加快城镇化进程的时机和条件已经成熟。抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。

2、发展小城镇必须坚持的指导原则

发展小城镇要以党的十五届三中全会确定的基本方针为指导，遵循以下原则。
--尊重规律，循序渐进。小城镇是经济社会发展到一定阶段的产物，必须尊重客观规律，尊重农民意愿，量力而行。要优先发展已经具有一定规模、基础条件较好的小城镇，防止不顾客观条件，一哄而起，遍地开花，搞低水平分散建设。不允许以小城镇建设为名，乱集资、乱摊派，加重农民和企业负担。

--因地制宜、科学规划。我国幅员辽阔，经济发展不平衡，发展小城镇的条件也各不相同。各地要从实际出发，根据当地经济发展水平、区位特点和资源条件，搞好小城镇的规划和布局，突出重点，注重实效，防止不切实际，盲目攀比。

--深化改革，创新机制。小城镇建设和管理要按照社会主义市场经济的要求，改革创新，广泛开辟投融资渠道，促进基础设施建设和公益事业发展，走出一条在政府引导下，主要通过市场机制建设小城镇的路子。要转变政府职能，从根本上降低管理成本，提高管理效率。

--统筹兼顾，协调发展。发展小城镇，不能削弱农业的基础地位。要利用小城镇连接城乡的区位优势，促进农村劳动力、资金、技术等生产要素优化配置，推动一、二、三产业协调发展。要坚持物质文明和精神文明一起抓，在搞好小城镇经济建设的同时，大力推进教育、科技、文化、卫生以及环保等事业的发展，实现城乡经济社会和生态环境的可持续发展。

城镇化水平的提高是一个渐进的过程。发展小城镇既要积极，又要稳妥、力争经过10年左右的努力，将一部分基础较好的小城镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市，使全国城镇化水平有一个明显的提高。

3、发展小城镇要统一规划和合理布局

各级政府要按照统一规划、合理布局的要求，抓紧编制小城镇发展规划，并将其列入国民经济和社会发展计划。重点发展现有基础较好的建制镇，搞好规划，逐步发展。在大城市周边地区，要按照产业和人口的合理分布，适当发展一批卫星城镇。在沿海发达地区，要适应经济发展较快的要求，完善城镇功能，提高城镇建设水平，更多地吸纳农村人口。在中西部地区，应结合西部大开发战略，重点支持区位优势和发展潜力比较明显的小城镇加快发展。要严格限制新建制镇的审批。

在小城镇的规划中，要注重经济社会和环境的全面发展，合理确定人口规模与用地规模，既要坚持建设标准，又要防止贪大求洋和乱铺摊子。规划的编制要严格执行有关法律法规，切实做好与土地利用总体规划以及交通网络、环境保护。社会发展等各方面规划的衔接和协调。规划的调整要按法定程序办理。小城镇建设要各具特色，切忌千篇一律，特别要注意保护文物古迹以及具有民族和地方特点的文化自然景观。

4、积极培育小城镇的经济基础

充满活力的经济是小城镇繁荣和发展的基础，要根据小城镇的特点，以市场为导向，以产业为依托，大力发展特色经济，着力培育各类农业产业化经营的龙头企业，形成农副产品的生产、加工和销售基地。要发挥小城镇功能和连接大中城市的区位优势，兴办各种服务行业，因地制宜地发展各类综合性或专业性商品批发市场。要充分利用风景名胜及人文景观，发展观光旅游业。

要通过完善基础设施建设，加强服务，减轻企业负担等措施，吸引乡镇企业进镇。要鼓励农村新办企业向镇区集中。要抓住国有企业战略改组的机遇，吸引技术、人才和相关产业向小城镇转移。鼓励大中城市的工商企业到小城镇开展产品开发、商业连锁、物资配送、旧货调剂、农副产品批发等经营活动。鼓励商业保险机构拓宽服务范围，到小城镇开展各类商业保险业务。

5、充分运用市场机制搞好小城镇建设

各地要制定相应的优惠政策，吸引企业、个人及外商以多种方式参与小城镇基础设施的投资、建设和经营，多渠道投资小城镇教育、文化、卫生等公用事业，走出一条在政府引导下主要依靠社会资金建设小城镇的路子。对有收益的基础设施，可合理确定服务价格，实行有偿使用。鼓励相邻的小城镇共建、共享某些基础设施，提高投资效益。

金融机构要拓宽服务领域，积极参与和支持小城镇建设。国有商业银行要采取多种形式，增加对小城镇建设的贷款数额，逐步开展对有稳定收入的进镇农民在购房、购车和其他消费方面的信贷业务。

为促进小城镇健康发展。国家要在农村电网改造、公路、广播电视、通讯等基础设施建设方面给予支持。地方各级政府要根据自身财力状况，重点支持小城镇镇区道路、供排水、环境整治、信息网络等公用设施和公益事业建设。要严格建设项目审批程序，严禁以小城镇建设为名，铺张浪费，大搞楼堂馆所。

6、妥善解决小城镇建设用地

发展小城镇要统一规划，集中用地，做到集约用地和保护耕地。要通过挖潜，改造旧镇区，积极开展迁村并点，土地整理，开发利用荒地和废弃地，解决小城镇的建设用地。要采取严格保护耕地的措施，防止乱占耕地。

小城镇建设用地要纳入省（自治区、直辖市）、市（地）、具（市）土地利用总体规划和土地利用年度计划。对重点小城镇的建设用地指标，由省级土地管理部门优先安排。对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持。要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。

小城镇建设用地，除法律规定可以划拨的以外，一律实行有偿使用。小城镇现有建设用地的有偿使用收益，留给镇级财政，统一用于小城镇的开发和建设。小城镇新增建设用地的有偿使用收益，要优先用于重点小城镇补充耕地，实现耕地占补平衡。

7、改革小城镇户籍管理制度

为鼓励农民进入小城镇，从2000年起，凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。对在小城镇落户的农民，各地区、各部门不得收取城镇增容费或其他类似费用。

要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度。对进镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。农村集体经济组织要严格承包合同管理，防止进镇农民的耕地撂荒和非法改变用途，对进镇农户的宅基地，要时置换出来，防止闲置浪费。

小城镇户籍制度改革，要高度重视进镇人口的就业问题。各省、自治区、直辖市人民政府要按照国家有关规定和当地实际情况，制定小城镇户籍制度改革的具体办法。

8、完善小城镇政府的经济和社会管理职能

要积极探索适合小城镇特点的新型城镇管理体制，大力精减人员，把小城镇政府建成职能明确、结构合理、精干高效的政府。镇政府要集中精力管理公共行政和公益性事业，创造良好的投资环境和社会环境，避免包揽具体经济事务。在规定的机构编制限额内，镇政府可根据实际需要设置机构和配备人员，不要求上下对口。小城镇政府的行政开支要严格实行预决算制度，不得向社会摊派。

理顺县、镇两级财政关系，完善小城镇的财政管理体制。具备条件的小城镇，应按照有关法律的要求，设立独立的一级财税机构和镇级金库，做到"一级政府，一级财政"。根据财权与事权相统一和调动县（市）、镇两个积极性的原则，明确小城镇政府的事权和财权，合理划分收支范围，遂步建立稳定、规范、有利于小城镇长远发展的分税制财政体制。对尚不具备实行分税制条件的小城镇，要在协调县（市）、镇两级财政关系的基础上，合理确定小城镇的收支基数。对重点发展的小城镇，在实行分税制财政体制之前，其地方财政超收部分的全部或大部分留于镇级财政。

9、搞好小城镇的民主法制建设和精神文明建设

在小城镇的建设和管理中、要加强民主和法制建设，健全民主监督机制，依法行政。根据户籍管理制度改革的新特点，搞好小城镇的社会治安综合治理，依法严厉打击各种刑事犯罪行为，严厉打击邪教和利用宗教形式进行的非法活动，建立良好的社会秩序。

要大力提高镇区居民和进镇农民的思想道德水平和科学文化素质，采用各种行之有效的形式，宣传有中国特色社会主义理论和党的各项方针、政策、普及科学文化知识，教育和引导农民移风易俗，破除迷信，革除陋习，逐步形成适应城镇要求的生活方式和生育观念用社会主义精神文明占领小城镇的思想文化阵地。

进一步加强小城镇的干部队伍建设。结合机构改革，选调一批政治素质高、年富办强、懂经济、会管理的同志，充实到小城镇的领导岗位。加强对镇政府主要负责人的培训，提高他们的民主法制观念、政策水平和管理能力。

10、加强对发展小城镇工作的领导

发展小城镇的规划和组织实施工作主要地方负责。各省、自治区、直辖市党委和人民政府，要根据本意见的精神，认真研究制定促进小城镇健康发展的具体政策措施，分级负责，扎实做好工作。
中央和国务院各有关部门要通力协作，各司其职，加强对发展小城镇的政策指导和协调，可选择一些基础较好、具有较大发展潜力的建制镇作为试点，做好服务工作。使这些小城镇在规划布局、体制创新、城镇建设、可持续发展和精神文明建设等方面，为其他小城镇提供示范和经验。

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