中国小城镇发展课题调研组
编者按：本文认为中国城市化严重滞后于工业化，极大地制约了市场容量的扩大和整个经济社会的发展。加速城市化进程是改变中国城乡二元结构的客观要求，也是实现工业化与城市化协调发展的必然选择。今后几十年内，是中国城市化能否取得决定性进展的关键时期。中国城市化应当选择多元化推进的战略，实行大中小并举、以小城镇为主的基本方针，适当发展大城市，积极发展中等城市，大力发展小城镇，实现农村城镇化，走出一条具有本国特色的城市化道路。基于这样的出发点，本文设想了加快小城镇发展的三个方案，并进行了比较分析，提出力争通过三、四十年持续不懈的努力，使城镇人口占总人口的比重接近或达到70％，基本实现全国城市化和农村城镇化。根据这个设想，文章对小城镇发展的总体目标、规划布局、数量、规模以及与农业产业的关系等分别进行了阐述，认为在加强一般建制镇建设的同时，应当重点支持中心镇的发展，形成一大批5-10万人规模的中心镇，并使一部分中心镇发展成为小城市乃至中等城市，增强第二产业的积聚效应，促进第三产业的发展，改善农村人口的生活环境，提高整个国家的社会发育水平。
当今中国经济社会发展中存在的一个突出问题，是工业化与与城市化不协调。以1998年为例，全国由第二、第三产业构成的非农产业所占比重达到81.6％，而城镇人口所占比重仅为30. 4％，两者相差51.2个百分点，城市化严重滞后于工业化，极大地严重制约了市场容量的扩大和整个经济社会的发展。从中国今后几十年经济发展和社会进步来看，城市化应成为主要推动因素之一。加速城市化进程是改变中国城乡二元结构的客观要求，也是实现工业化与城市化协调发展的必然选择。
在中国这样一个传统的农业大国和人口大国，大中小城市在城市化进程中各有其优点和缺陷，能够相互补充，不能相互替代，应当实行多元化推进的战略。大城市现有社会发展程度高，第三产业需求量大，就业机会多，收入水平高，是中小城市所不能取代的。但是，中国现有大城市已经面临人口过多、就业困难、交通堵塞、住房拥挤、空气污染等一系列弊端，不能成为农村劳动力转移的主要出路。中等城市虽然可以缓解大城市存在的种种弊端，在第三产业发展和增加就业等方面有其独特优势，发展潜力较大，看起来以中等城市为主似乎是城市化的最佳途径，然而却不是最具可行性的选择。主要原因是中等城市与农村距离依然过远，在社会保障机制尚未健全的情况下，也难以吸纳大量农村劳动力并解决由此产生的各种问题。相比之下，小城镇数量众多，分布最广，具有距离农村近、可以兼顾二、三产业和农业，可以充分利用民间投资等优势，可以有效地降低城市化进程中的风险和成本，能够容纳最大数量的农村剩余劳动力并创造就业机会，还能够最大限度地吸纳依然从事农业的劳动力及其赡养人口迁来居住。同时，随着小城镇的发展必然有一部分演变为小城市，小城市在发展中也必然有一部分逐步扩展为中等城市。可见，小城镇的发展并不排斥中等城市，而是为中等城市的发展奠定了坚实的基础。因此，中国城市化应当"实行大中小并举、以小城镇为主"的基本方针，适当发展大城市，积极发展中等城市，大力发展小城镇，实现农村城镇化，走出一条具有本国特色的城市化道路。
中国在城市化问题上已经延误了相当长的时间，错过了不少宝贵的机会。今年几十年内，是中国城市化能否取得决定性进展的关键时期。抓住并利用好这个时期，中国小城镇发展就能出现一个新的局面，整个城市化进程就能明显加快。实现农村城镇化，应当从整个国家实现工业化和农村经济发展和社会进步的长远需要进行统筹安排，把小城镇发展与大中城市建设、小城镇布局与农业发展布局结合起来统筹考虑，在明确总体目标的前提下，做到合理规划，规模适度，分批建设，逐步推进。小城镇发展不是三年、五年，也不是八年、十年所能够完成的，需要几十年的较长时期，在这个问题上切不可操之过急。但是，千里之行始于足下，对于作为一项重大战略任务的小城镇发展应当及早加大推进力度，使其在经济社会发展中充分发挥作用。
小城镇发展的总体目标
衡量一个国家是否实现了城市化，主要是看这个国家的城镇人口占总人口的比重。尽管具体看法还不一定完全一致，但是比较公认的标准是：居住在城镇(即大中城市和小城镇)人口达到总人口的70％，就算基本上实现城市化。1998年中国的人口城市化率为30.4％，与实现城市化所要求达到的水平相比还相差39.6个百分点。目前的城市化步伐，虽然比改革开放之前有所增大，但是与加快实现城市化的要求仍然存在相当大差距，与保持国民经济持续快速健康发展的要求同样远远不能适应，迫切需要加快城市化进程特别是小城镇发展的步伐。
所谓积极推进小城镇发展，应当是以明显快于目前的速度推进小城镇发展。目前全国城市化的推进速度是年增加0.5个百分点左右，其中约有0.35个左右百分点来自小城镇，0.15个左右百分点来自大中城市。按1998年全国总人口计算，一个百分点所包含的人口是1250万，0.5个百分点大约相当于625万人口。就是说，目前一年从农村转入城镇的人口有600多万，其中400万左右转入小城镇，200多万转入大中城市。随着全国总人口逐年增加，每个百分点所包含的人口数量也相应增加，预计2001年一个百分点所包含的人口可达1270-1280万，2010年可达1400万左右，2020年可达1500万左右，2030年可达1600万左右。加快速度推进小城镇发展，则意味着小城镇在城市化进程中的贡献份额高于目前的每年0.35个百分点，大中城市的贡献份额则是小城镇的一半。
具体可以作如下选择：方案一是城镇每年吸纳的农村人口增加到0.6个百分点，其中小城镇吸纳0.4个百分点，大中城市吸纳0.2个百分点；方案二是城镇每年吸纳的农村人口增加到0.9个百分点，其中小城镇0.6个百分点，大中城市0.3个百分点；方案三是城镇每年吸纳的农村人口增加到1.2个百分点，其中小城镇0.8百分点，大中城市0.4个百分点。如果这三个方案能够实现其中一个，小城镇人口占全国总人口的比重将会发生相应变化。详见表1：在以上三个方案中，方案1为低方案，方案2为中方案，方案3为高方案。这三个方案中城市化进程中的城镇人口变化情况，详见表2：
对以上方案如何进行选择?我们认为有必要从几个方面考虑：第一，今后小城镇在城市化进程中的贡献率应当高于目前的贡献率，也就是说至少要达到低方案(即方案一)的要求，届时农村新增人口的大多数将转入城镇(主要是小城镇)。第二，农村新增人口的全部转入城镇(主要是小城镇)，保持农村人口总量的不增加或者略有减少，也就是实现中方案(即方案二)的要求。
第三，城镇除吸纳全部农村新增人口外，还将吸纳相当部分的农村原有人口，使农村人口总量有较多的减少，也就是实现高方案(即方案三)的要求。
根据中国经济社会发展的要求和今后可能的综合经济实力来看，我们认为应当立足于中方案，争取高方案，但无论如何也得确保低方案的实现。低方案与现实情况并无多大差别，只是提高了不足0.2个百分点，如果连低方案都不能实现，那就根本谈不上积极推进小城镇发展，也无从谈起加快整个城市化进程。实现了低方案的要求，到2030年中国整个城市化率仅达到49％，与基本实现城市化的标准相比仍然存在相当大距离。按照中方案的要求，到2030年中国城市化率可以在现有30.4％(1998年)的基础上增加29个百分点左右，可以接近或者达到60％。应当说，中方案的要求并不高，经过努力是完全可以实现的。然而，与基本实现城市化的标准仍有一定距离。如果要提高城市化水平，就要付出更大的努力，按照高方案的要求去做。一旦2030年能够实现高方案的要求，中国整个城市化率可以达到68.8％，就是说接近70％，也可以说基本上实现城市化。
总而言之，按照高方案的要求，中国达到70％的城市化率需要33年时间，大体将在2031年基本实现城市化；按照中方案的要求，中国达到70％的城市化率需要44年时间，大体将在2042年基本实现城市化；按照低方案的要求，中国达到70％的城市化率需要66年时间，大体将在2064年基本实现城市化。而如果按照目前城镇人口比重平均每年增加0.46个百分点(1989-1998)推算，中国达到70％的城市化率需要86年时间，大体要等到2084年才能基本实现城市化，时间之长已经远远超出人们的想象和所能接受的范围。
从国际经验来看，城市化率达到30％左右往往会出现一个快速推进的时期。城市化进程中的决定性进展往往是在这个快速期中实现的。根据国务院发展研究中心发展预测研究部的一项研究成果表明，日本城市化率由28％(1949年)提高到57％仅用了7年时间，韩国城市化率由20％(1960年)提高到56％(1981年)用了21年时间，世界上低收入国家城市化率的平均水平由33％(1960年)提高到57％(1987年)也只用了27年时间，以上这些国家的城市化推进速度平均每年达到1个百分点左右，大体上相当于中国90年代以来平均推进速度的2倍左右，有些国家甚至更多。可以说，中国城市化进程中同样存在着这样的机遇。能否抓住有利时机加速推进城市化，在目前客观条件已经基本具备的前提下，主要取决于能否创造有利于城市化快速发展的宏观环境。
建设"企业化"小城镇
世界各国城市发展的历史表明，城市化是人类发展的必然规律，是社会进步的重要标志之一，任何国家都不可能超越这一历史进程。世界上经济越发达的国家，其城市化的程度就越高，城乡差别也就越小。
改革开放以来我国城乡面貌发生了巨大变化，社会经济得到了很大发展。同时，也出现了亟待解决的问题。根本性的问题是农村大量剩余劳动力的转移问题。据有关部门测算，目前农村种、养两业的剩余劳动力已达1.5亿，今后十五年可能达到2.3亿。在今后一段时间内，如不能及时将这部分剩余劳动力有效地转移，就会带来一系列严重的经济和社会问题。如农民收入下降、农业增长后劲不足等等，均源于农民数量过多，因此，要提高农民收入，提高农业劳动生产率，不得不转移剩余的农村劳动力。毫无疑问，广大农村周边的小城镇将必然地成为农村剩余劳动力的载体，市场经济的快速发展，促进了城镇化的进程。我国的城镇化过程大体可以分为二个阶段，改革开放以前为一个阶段，其后为第二个阶段。到目前为止全国约有1.9万个小城镇，常驻人口2.75亿分别占全国和农村人口的22％和32％。由于我国农村与小城镇在地域、环境、经济、民俗的天然联系，建设好小城镇，在解决农村、农民问题上就显得尤为突出。找出一条适合小城镇发展的模式。不仅是完善自身发展的需要，而且也带动农村产业化进程，实现农业的规模经营。
生存与资源、环境的矛盾。我国虽然地大物博，但耕地面积所占比例相对不大。过剩的农村剩余劳动力要生存，就将占用耕地、消耗水等自然资源，与此同时也破坏了自然生态环境。
发展与经济结构的矛盾。农村剩余劳动力在生存之外，还要发展。盲目种植或养殖市场上已经饱和的产品，缺少信息，缺乏市场观念，不利于提高农民收入。
发展与社会的矛盾。农村过剩的劳动力为了生存聚集到大城市，造成大城市的环境、交通、住房、治安、就业等一系列的问题。而我国目前大城市的容量是有限的。基于以上的各种矛盾，把过剩的农村劳动力集中在其附近的中小城镇，这样既使农民与原来居住的环境有一种情感外，又能解决剩余劳动力的问题。建设小城镇是解决"三农"问题和实现农业现代化的重要途径，有着非常广泛的社会效应和经济效应。因此，建设中国小城镇势在必行。
建设小城镇计划，已列入国家"十五"发展规划，已列入中央农村工作会议纲要，我国推进城镇化条件已经成熟，要不失时机地实施城镇化战略。
建设小城镇，可以实现对资源的统筹安排，避免浪费，便于集中治理生态环境，治理污染等。可以相对地集中人口，调整乡镇企业的布局，引导乡镇企业相对集中到小城镇，加快乡镇企业产品的升级换代，提高乡镇企业的市场竞争力，吸收农村的剩余劳动力进入乡镇企业。
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