三、以制度创新推进小城镇建设 　　

制度创新的目标就是要促进城乡之间要素的合理流动，实现城镇化与工业化的同步及与经济发展的协调，最终实现城乡经济社会的"四个融合"；（1）城乡人口融合，通过改革现行户籍制度，使城市和乡村劳动力能够根据需要和自己的意志自由流动；（2）城乡政治融合，城乡政治一体，工农联盟更加紧密；（3）城乡经济融合，城乡经济优势都能够得到有效发挥，城乡经济协调发展；（4）城乡文明融合，社会进步的成果为全社会所共享，农村居民能够充分享受城市文明。

（一）合理确定小城镇建设的重点目前，全国共有1．9万多个建制镇，2．6万多个集镇，这么大数量的小城镇，如果平均用力，共同发展，既不科学，也不可能，超出了目前的财力允许范围。按照规模和财力，可以把小城镇划分为三个层次，第一个层次是2000多个县（市）政府所在地的城关镇；第二个层次是1．9万个一般建制镇；第三个层次是2．6万多个集镇。目前，已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的小城镇主要有2000多个城关镇和2000个一般建制镇，总计大约4000个，应该成为对世纪前期我国小城镇建设的重点。

通过重点建设城关镇和强镇，到2010年把它们发展成为以下三种规模的城市：人口在100万。以上的大县，以城关镇和强镇为依托，发展为1个30万人左右的中等城市和l－2个5－10万人的小城镇；人口在50－100万的中等县，发展为1个20－30万人的中等城市和1个5－10万人的小城镇；50万人以下的小县发展为1个20万人的小城市。到2030年，150万人以上的大县发展为1个50万人左右的城市和5--10个10万人的小城镇，100－150万人的县发展为1个30-40万人的城市和5个10万人的小城镇，100万人以下的县发展为1个20一30万人的城市和3--5个10万人的小城镇。通过这种重点发展战略，一方面避免城镇化进程中"遍地开花"的"小城镇化"倾向，另一方面促进城镇在地区之间分布的平衡，使城市文明能够迅速向广大农村地区扩散。

（二）乡镇合并与小城镇建设目前，我国的小城镇普遍偏小，对资源的集聚能力普遍较弱。这种状况还导致在经济发达地区高速发展的小城镇已经连在一起，难以划清边界，重复投资现象严重。小城镇普遍偏小还是农民负担屡减不轻的主要原因。为了有效解决这一问题，一些省市已经开始了乡镇合并工作。我们认为，适当合并乡镇，扩大小城镇规模，是促进小城镇建设的重要措施。从各地合并乡镇的经验看，应该注意以下几个问题：（1）乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行，不能平均化。合并时就要尽可能把处于同一经济区域的乡镇归到同一行政区域，而不要人为割裂。要通过乡镇合并使经济资源配置效率达到最大化，而不是简单地把几个乡镇合并在一起。（2）合并后小城镇的运作更要符合经济规律，以推动区域经济发展为唯一目标，尽量排除行政因素的干扰。（3）要使合并后的小城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产业，并且尽可能使相临或相近经济区域的主导产业之间相互配合，互为发展条件，在较大的范围内形成规模经济，促进农村非农产业的进一步发展，促进小城镇建设再上新台阶。（4）与乡镇合并相结合，较小的自然村也要向中心村集中合并，不断增加村庄规模。村庄的合并不仅能够增加耕地，更重要的是以合并为契机，使中心村的规划更加合理，各功能区的划分更加符合实际。随着农村城镇化水平的不断提高，各个村庄也要建设成为生活舒适、环境优美、房舍道路建设整齐的现代化新农村，逐步实现城乡一体化。

（三）以结构调整提升乡镇企业和小城镇素质乡镇企业是小城镇发展的重要主体，是小城镇经济的主要组成部分。改革开放20年来的经验证明，没有高速发展的乡镇企业，小城镇的崛起和发展是不可能的。但应该看到的是，随着改革的深化和市场化程度的提高，乡镇企业传统发展模式中固有的各种矛盾和问题越来越多地暴露出来，这就使得乡镇企业面临的形势更加严峻，从而影响到小城镇的结构升级和素质的提高。在未来一定时期内，乡镇企业的结构调整要注意以下几个问题：（1）要树立一切从实际出发，以市场需求、产业政策和资源优势为导向，坚持"高起点、高速度、上规模、上水平、提高经济效益"的指导思想。目前，应继续运用积极的产业政策鼓励和支持乡镇企业外向型经济的发展，挖掘出口潜力，千方百计开拓多元化国际市场，调整出口产品结构，提高产品质量、档次和附加值。值得高兴的是，外贸部门已经放松了对非公有制企业进出口经营权的限制，这对于外向型乡镇企业走出低谷、加速发展是一个良好的机遇。乡镇企业要加快技术创新的速度，加快产品的更新换代，在不断的技术创新中促进产业技术升级，争取做到生产一代、研制一代、储备一代，出新品、精品、名品。乡镇企业必须充分发挥与农村市场距离近的先天优势，立足于农村市场的开发，根据农民生活和生产的特点，设计与开发适销对路的产品，搞好对农民的服务，在农产品加工、建材、家电、农具、服装等农民消费的领域增加有效供给。（2）通过制度创新，及时实施结构性调整，为乡镇企业的进一步发展创造新的和更大的空间。目前，乡镇企业的制度创新应着眼于理顺企业与政府（主要是社区行政组织）的关系，逐步培育独立于社区的企业主体；同时，通过市场对政府的有效替代，为乡镇企业的结构调整寻找新的支点，从而平稳地实现乡镇企业发展模式的转变。主要是：加快乡镇企业产权改革的步伐，促进乡镇企业的资产重组，改善乡镇企业的金融环境，建立一批介于政府和企业之间的中介组织，为企业的发展提供全方位的服务，并通过中介组织的建设逐步弱化政府对企业的直接调节功能。（3）乡镇企业的结构调整要和农村小城镇建设结合在一起，通过乡镇企业的集中发展推动小城镇的建设，通过小城镇的上规模、上挡次带动乡镇企业的进一步发展。

（四）通过工业小区建设促进乡镇企业集中连片发展促进乡镇企业向工业小区集中，必须进行一系列制度创新，主要应包括：（1）建立起有利于吸引投资和保证人区企业正常生产经营的政策环境，并保持政策的连续性和稳定性。（2）工业小区内部也要加强管理，降低小区运作成本，减轻入区企业的负担。要不断完善基础设施和配套设施建设，制定合理的土地价格及税费，不断完善小区管理体制。（3）地方政府应积极引导乡镇企业向工业小区集中。工业小区的选择和布局是非常重要的。要结合小城镇发展的规划，在一定的经济区域内建设工业小区，不能一个乡镇一个，更不能像某些省市那样，每个乡镇搞工业小区，每个村搞"工业大院"，其结果只能是加速乡镇企业布局的分散化。

（五）小城镇行政管理体制改革建制镇管理体制改革应围绕"小政府，大服务"的目标来进行，主要内容为：（１）简政放权。一是小城镇政府要坚决把企业事务交给企业自己管理，从而真正理顺政府和企业直接的关系。二是大力发展一批中介组织，目前政府管理的很多事务实际上都可以交给中介组织。中介组织在略有盈利的条件下为企业和社会服务。三是理顺小城镇政府和县直部门之间的关系，要根据中央有关精神，把对小城镇发展影响较大、专业性较强的城建。环保、土地管理等部门由小城镇和主管部门双重领导，以小城镇为主；把具有监督、检查职能的公安、税务、工商等部门实行双重领导，以主管部门为主，真正解决小城镇政府"看得见，管不着"的问题。四是积极培育市场体系，把一些应该由市场承担的组织调节商品生产的职能交给市场。（2）精简机构。"简机构"是"简政"的必然结果，精简机构又是和精简人员联系在一起的。主要内容有：一是合共党政重合的部门，如办公室。二是撤消那些职能已经交给市场或企业（包括中介组织）的部门。三是对保留部门的人员也要精简。一些国家级和省级综合改革试点镇在机构和人员的精简上已经闯出了新路子。如湖南省羊楼司镇将原来的19个二级机构合并为5个办公室，行政人员由73人减少到20人，精简下来的人员分流到镇经济联合总公司，同时对干部实行聘任制，按照"选贤、任能、治庸、治懒"的原则，节省了财政支出，提高了工作效率，强化服务。按照"小机构，大服务"的方向，县直部门下放的机构和人员要与小城镇经济管理和技术服务部门逐步融为一体，转变为多种形式的经济实体和服务实体，为小城镇居民服务，为乡镇企业服务，为广大农民走向市场服务。

（六）小城镇户籍制度改革自80年代中期以来，我国户籍制度的创新就一直处于自下而上的自行性改革攻坚阶段。由于制度供给不足，流入城市的农民长期在体制管理之外生存，既不利于城市的稳定，也不利于维护进城者自身的合法权益。一些地方的农民建设"农民城"，一些地方实行"蓝印户口"管理制度，实际上也是自发地进行户籍制度创新，但这种自发性改革的作用是有限的，不可能弥补制度供给的短缺。因此，政府应当积极地把目前的自下而上的改革转变为自上而下的改革，及时推进户籍制度的创新。我们认为，目前在较大范围内进行户籍管理制度改革的时机已经成熟。应该看到，户籍制度毕竟在我国实行了近50年，不仅根深蒂固，并且对其他社会管理制度的影响也非常深远。因此，对户籍制度的改革不可能采取"一揽子"改革方式，而应该采取循序渐进的改革方式。具体说来，我国的户籍管理制度改革可以设想为三个阶段：第一阶段：2000－－2005年，放开县城以下建制镇和集镇的户籍制度，允许农民自由进人。凡是在小城镇有合法的固定住所和生活来源的，均可在小城镇落户，享受城镇居民待遇。小城镇居民的管理实行身份证管理，按照居住地和职业划分农业人口和非农业人口。为了避免刚进城的农民有后顾之忧，可以在自愿的前提下，允许他们在3-5年内保留在农村的承包地。这一阶段，中小城市可以适当放开，但要设置较高的门槛。大城市暂不对农民放开，但对与城市居民有直系亲属关系的可以"网开一面"。第二阶段：2005－2010年，彻底放开中小城市的户籍，允许有合法住所、固定职业和生活来源的中国公民（农民或者其他城市居民）落户。并可选择几个大城市进行试点。第三阶段：2010年以后，放开大城市户籍，在全国范围内按照居住地和职业划分农业和非农业人口，实行身份证管理。

（七）加强小城镇的规划工作从规划学的观点来看，一个合理的小城镇规划至少要体现以下几个特点：（1）超前性，即用改革和发展的观点，科学预测小城镇在未来一定时期内的发展状况，并以此为基础做好小城镇规划工作。（2）科学性，即优化布局，节约土地，每个小城镇都要规划好六区（基本农田保护区、工业区、商贸区、住宅区、行政区、绿化区）。（3）本主性，即小城镇规划要体现地方特色。 　

 文章来源：中国农业科技信息网

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