一、我国小城镇建设的现状和绩效分析

80年代以来，我国农村城镇化进入了高速发展时期，城镇化水平以平均每年 0．625 ％的速度递增，而1952至1977年年均只提高0．2个百分点。1998年，我国共有小城镇45462个，其中建制镇19060个。另据1997年全国第一次农业普查，截止到1996年底，全国共有建制镇16126个，镇区户数平均 1221．1户，镇区人口平均4518．6人，其中，非农业人口 2071．5人，镇区占地面积2．2平方公里。分地区看，东、中、西部地区的建制镇数与其经济发展水平呈较明显的正相关关系。三类地区分别拥有建制镇 7479个 、4682个和 3965个，分别占全国建制镇总数的 46． 4％、29 ％和 24． 6％；从人口规模看，目前建制镇大多属于小规模之列。镇区人口在4000人（全国平均数为45 18．6人）以下的镇达到 10544个，占全国建制镇总数的 65％；中等规模的镇（镇区人口 4000至10000人）4235个，占全国建制镇总数的26％；镇区人口 10000人以上镇1347个，占全国建制镇总数的8．4％，这部分人口规模较大的建制镇虽然数量较少，但却拥有建制镇人口总数的 36％和非农业人口总数的40%，属于经济实力最强、发展势头最猛的镇。

尽管经历了改革后的高速发展，我国农村城镇化水平仍然大大低于工业化和非农化水平。1952－1978年，我国人口城镇化率只提高了5．4个百分点，但同期工业化率和非农化率却上升了26．7和22．4个百分点。改革以来自下而上的城镇化把中国城镇化带入了快速推进的轨道，从一定程度上加速了中国整体的城镇化进程，并逐渐弥合了城镇化进程

与工业化和非农化进程的差距。1978至1998年，我国的城镇化率上升了12．5个百分点，年均、9升0．625个百分点；城镇化滞后于工业化的幅度从26．4％下降到11．7％，下降了14．7个百分点；城镇化滞后于非农化的幅度从54％仅下降到51．2％，这说明滞后程度仍然十分严重。而如果把中国城镇化放在世界整体城镇化进程来考察，其落后程度更是极为明显的。1997年，我国的城镇化率仅比低收入国家高1．9个百分点，比世界平均数低16．1个百分点，更不用说与中等收入国家和发达国家相比了。

城镇化的滞后带来了一系列负面社会经济效应。首先，形成和固化了城乡产业、就业、收入与消费结构的长期失衡态势。其次，使我国在人均消费水平很低的情况下过早地遭遇了工农产品的买方市场和经济过剩。90年代中期以来出现的买方市场和产品过剩与城镇化水平过低有着极强的正相关关系，并且是农民收入增速趋缓的最重要原因之一。再次，对农业部门的发展造成了诸多方面的限制和约束。城镇化水平过低使农业市场难以有效启动，限制了农业市场扩大的可能空间；农业人口过多使农业竞争地位低下的状况难以真正扭转。最后，限制了农村人口的转移，使农业内部积累了越来越多的剩余劳动力。

国内外实践证明，城镇化水平提高可以通过减少农业人口、增加城镇人口的方式有效解决工农两大产业间的利益失衡问题，扩大农产品市场的空间范围，提高农民的相对和绝对收入水平。根据未来一定时期的经济发展水平，我们运用计量经济模型估算出2010、2020．2030年我国的城镇化水平可能分别达到40％、50 ％和60％，实际上是前10年和后10年稍慢一些，中间10年稍快一些。如果按照我们估计的城镇化水平每增加 1个百分点，每年可以多吸收 100万剩余劳动力，则2003年前后由于城镇化水平的提高可以充分吸收每年新增加的劳动力，以后农业剩余劳动力总量不断减少，估计2030年以后才有可能实现劳动力增加和就业吸收的动态平衡。如果考虑到加入WTO后我国土地密集型农产品（主要是粮食）的生产将大量减少，而劳动密集型农产品（如无公害蔬菜、优质水果、畜产品、水产品等）将大量增加，从而从长期看农业领域可能吸收更多的劳动力，则各产业吸收劳动力和新增劳动力达到平衡时的"转向点"可能会提前一些。

那么，我国农村城镇化的道路应该怎样走？我们认为，根据我国的实际情况，应该走出一条大。中、小城市和小城镇共同发展的道路，但各类型城市的发展重点应有所不同，其中，大、中城市主要依靠内涵发展方式；中小城市和小城镇则主要依靠数量的扩张来集聚人口，即外延发展方式。下面，我们首先分析现阶段我国小城镇建设存在的主要问题，并针对这些问题提出加快小城镇建设和农村城镇化进程的对策建议。

二、当前小城镇建设存在的主要问题

改革开放以来，尽管农村小城镇发展的速度很快，但由于其成长具有特殊背景，即城乡分割的二元结构，加上了些乡镇干部急功近利扩大财源的心态，我国小城镇发展不可避免地要走一点弯路，出现一些问题。"（一）小城镇的规模普遍偏小，严重制约了小城镇的健康发展根据我国第一次农业普查资料，全国建制镇镇区平均只有1221．1户，4518．6人，镇区面积2．2平方公里。中西部地区建制镇的镇区规模更小。建制镇尚且如此，一般集镇的规模可想而知。在镇域人口上，有的镇只有几千人。山东省烟台市属于比较典型的沿海发达地区，在该市175个乡镇中，总人口在5万人以上的只有2个， 3至5万的75个， 3万人以下的占 56 ％，其中 7个乡镇总人口不足1万人。中西部地区乡镇的人口更少。

现行行政区域规划是在经济发展水平较低的情况下做出的，乡镇规模小比较利于管理。但随着改革的深化，这种小规模乡镇越来越不适应经济发展的需要。（1）小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展的后劲严重不足，并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小，对资源的集聚能力小，不仅难以把周边的资源吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。我们在调研中发现，一个小城镇只有当镇区人口达到1万人时，才能够发挥经济中心对镇域经济的集聚和扩散作用；2万人时作用比较明显；超过5万个则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。（2）镇域规模小，但行政人员并少不了多少，必然加剧农民的负担。规模与农民负担的关系可见一斑。（3）这种规划比较僵化，缺乏弹性。有些地方小城镇发展很快，早已突破了原来的规划，有的地方两个或多个相邻的镇已经联在了一起，形成了具有一定城镇化水平的经济区域，但由于受到行政区划的制约，这些经济区域的基础设施不能共享，造成资源浪费，各镇各自为政，在同一经济区域争市场、争资源，基础设施、公用设施在低水平上重复建设，其结果是都形成不了规模，造成很大的浪费，并阻碍了人口和其他资源的进一步集聚。

（二）资金短缺导致乡镇政府的急功近利行为资金问题是小城镇建设的大问题，也是小城镇领导人考虑最多的问题之一。虽然从全国来看，小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。根据我们在温州市的调查结果，按照现行财政体制，镇政府不是一级完整的预决算财政单位。地方税归县财政所有，镇政府只能按人头获得经费，超收部分按一定比例分成。而各种费用则由县级政府各部门直接收取，一般情况下，各种费用总数约占预算内财政收入的1／5到1／4，有的地方还可能要多一些。县财政提取比例过大，往往使一些地区的小城镇建设捉襟见肘。

在当前的财政体制和经济发展水平下，镇政府在小城镇建设上的投入力度还受"吃饭财政"状况的制约。由于大量小城镇财政都是"吃饭财政"，个别乡镇甚至连工资都难以按月发放，在这种情况下又想由政府包办，就只能依靠手中的资源（包括行政资源）扩大资金来源。主要手段有"以地生财"和"集资建镇"等。"以地生财"是当前各地小城镇筹集建设资金的主要手段。这种做法实际上与保护耕地的国策相矛盾。在实践中，各个小城镇都尽可能多出让一些土地，或者变相把农用土地非农化。"集资建镇"也是小城镇筹集建设资金的主要做法之一。主要有两种方式，一是"卖户口"，即将合一定条件把农业户口转为小城镇户口的，要按照规定交纳一定的费用。二是企业或个体工商户集资，又有按照市场经济的做法和行政措施的做法。前者指把小城镇的某些基础设施交给企业经营，企业在经营过程中有利可图；后者指硬性摊派，要求小城镇的企业和个体工商户分摊一定的城镇基础设施建设费用，这实际上是对企业利益的一次剥夺，从长期看，对小城镇的发展有害无益。

（三）现行户籍管理制度是导致小城镇经济发展缓慢的重要原因在我国经济运行的市场化程度已经很高的情况下，仍然依靠僵化的户籍制度限制城乡劳动力的自由流动，已经远远不能满足经济发展的需求，也不能满足小城镇发展的需求。主要表现在以下几个方面：（1）在现行户籍制度下，能够进城经商的农民仍然是"农业户口"，形成了城乡两栖的既非市民又非农民的游离阶层。这些农民户口仍在原籍，并且承包着土地，而就业和日常生活又在城镇，在农村和城镇都拥有生产和生活设施，这就必然在很大程度上限制了小城镇经济的发展。（2）现行户籍制度严格限制了农村劳动力就业的空间范围。

作者：孔祥智 文章来源：农业经济问题

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