20世纪90年代以来，特别是在“十五”规划提出的城镇化战略推动下，我国城镇化进程呈现加速发展的态势。至2002年末，我国城镇化率达到39．09％，已超过1998年世界发展中国家38．4％的平均水平。

城镇化与城市发展的重心在东部。近10多年来，我国东部沿海经济较发达地区，特别在珠江三角洲、长江三角洲城市密集区正出现城乡一体化的现象。经济发达地区出现超大城市群现象。

一、加快城镇化进程中的新问题

(一)城镇建设的“大跃进”。

“十五”以来，在积极实施城镇化战略中，一些地方在城镇建设中存在“大跃进’’倾向：一些地区在推进城镇化进程中，急于求成，盲目扩大城市规模，大城市纷纷争建“国际大都市”，中小城市纷纷建设“大城市”。目前，有182座城市提出要建国际化大都市，约占全国660座城市总数的28％。这一目标对其中的某些中等城市来说是不切实际
的。

(二)城镇化的圈地运动。

目前我国土地市场混乱和土地管理失范具有范围大、涉及面广的特点，已经不是个别地区的个别现象。这是继20世纪90年代初期的“开发区热”、“房地产圈地热”之后出现的又一轮规模大、地域广、涉及面宽的圈地运动。

如许多城镇打着“加快城镇化进 程”的旗号，借“修改城镇建设规划”之机，大面积乱批乱占土地。有的地方借县改市、乡改镇之机，把大量农用地转为城市建设用地等。

(三)城镇化的换牌运动。

作为城市扩张的一个重要环节，乡改镇、镇改县、县改市的改制升格是必不可少的一个步骤。但在实施中却出现为追求数字指标，一些地方单纯通过行政区划调整来扩大辖区面积，增加城市人口。其结果是城镇化数字上去了，但产业结构并未转型、就业结构并未优化、非农就业岗位并未增加，不仅农村没有变富，城市反而变穷了，有的地区出现了“城市乡村化”。

四)农民工问题。

包括：社保问题、子女教育问题、安居问题。
　　(五)产业支撑问题。

在当前推进城镇化过程中，各级政府最应做的不是急功近利地建空壳城镇，而是如何利用本地资源、环境条件发展经济，构建产业体系。正确处理城镇化发展和产业发展的关系。

(六)失地农民保障问题。

在城镇化的早期，失地农民问题并不严重，因为国家的安置方式包括了就业安置。但是，在市场经济条件下，企业用工方式市场化，政府不能把农民硬“塞”进企业。按法定标准算出来的补偿标准太低，根本不能解决失地农民的长远生计

(七)户籍制度改革问题。

当前的户籍改革使一些过去的问题显性化。一是城市资源的短缺问题。二是出现新的不平等的问题。三是城镇籍制度的改革，城乡劳动力的自由流动将对城市就业带来新的挑战。户籍放开后，极有可能出现劳动力集中流向大城市和经济发达地区的现象。
　　(八)土地流转问题。

在珠江三角洲、长江三角洲以及大中城市的郊区，农村集体建设用地的使用权，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转的行为大量存在，在数量和规模上有不断扩大的趋势。这种自发性的流转尽管存在一定合理性，也带来许多问题：如随意占用耕地，出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清诱发纠纷等。

(九)行政区划调整与创新问题。

近年来大中城市市辖区行政区划调整事项增多，成为县以上行政区划调整的重点，在东部和中部省份主要是大中城市市辖区调整，在西部地区主要为撤地设市调整。目前行政区划工作中普遍存在行政区和经济区不一致，制约了经济发展。

(十)投融资问题。

加快城镇化进程的投融资问题主 要是“城市建设过度投资”。目前，各地政府大力开展的“经营城市”活动，极大地提高了地方政府的投融资能力。土地储备制度扩展了政府的融资渠道。在此背景下，2003年以来的城市建设投资规模迅速增大，不少城市的城建投资规模是以往年份投资规模的数倍。为此，要正确看待因“土地储备制度”而增强的地方政府城市建设融资能力，要防范可能出现的“城市建设过度投资”问题。与此同时，地方财政收入难以满足城市发展投资需求的状况普遍存在，农民进城后的社会保障资金来源缺乏保障。

二、新形势下的新要求

党的十六大提出全面建设小康社会，目标是建设一个惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。解决“三农”问题，在我国只有分流农民，减少农民，才能富裕农民。所以，必须大力推进城镇化进程，使更多的农民进城转变成为市民。

我国推进城镇化过程中面临的情况，一是人口多，又处在经济体制改革和经济结构调整的双重转折时期，就业压力大，农民素质较低，给农业人口向非农产业转移带来极大困难。二是地区发展不平衡。三是土地资源少，耕地更少。四是管理和教育问题。以上情况决定了我国实现城镇化将是一个比较长的历史过程。

按照党的十六大的要求，要统筹城乡经济社会发展，以城促乡，以工促农，大力推进城乡一体化。城乡统筹，解决城镇化问题，其中关键是构筑一个有机的区域发展体。在这个区域发展体中，不是单个城市的规模大小，而是区域内城市之间、城乡之间联系的强弱。我国城镇化的特点是“农民进城”。因此，要加快我国城镇化的速度，关键不在于政府如何“促进”城市的发展，而在于降低政府设置的进城“门槛”，清除农民进城的障碍，疏通农民进城的渠道，降低农民进城的成本；在于发展城市经济，提供更多的就业岗位，加强劳动力培训，增强农民进城的素质能力；在于激活农民所有资产，并在城乡间自由配置，增强农民进城的经济能力。城镇化的核心是就业问题。

三、加快城镇化的目标、步骤

(一)模型预测分析。

我们采用多种预测方法，对我国城镇化发展趋势进行了预测。最为乐观的预测是1995年以来的历史平均法，其结果2010年我国城镇化水平为50．57％，2020年达到64．93％，平均年增长1．4％；最为保守的预测是20世纪80年代以来的历史平均法，其结果2010年我国城镇化水平为46．25％，2020~达到55．21％，平均年增长0．9％。

对上述纯数据性的预测，还应作一些修正性的考虑。一是对历史数据的修正性考虑。首先，我国五次普查口径的变化，使各个时期数据间修订存在一定的缺陷。其次，按照"35普”口径，2000—2002年我国的城镇化水平存在一定的水分。以行政区划方式实现的所谓“翻牌城镇化”对我国城镇化速度和水平的影响很大。二是根据我国宏观经济形势、就业形势、农村经济发展和固定资产投资，以及政策效应等因素影响的修正性考虑。我国正在积极实施促进农村经济发展、完善社会保障制度和深化户籍制度等改革，各地在积极实施城镇化战略方面出台了一系列政策，特别是农村集体土地流转等一系列政策，估计在“十一35'期间，这些改革和政策的效果将逐步显现，城镇化进程可能好于预期。同时，在未来一定时期内，通过城市整合，提高大城市的集聚辐射作用，将以调整行政区划的方式推动城镇化。从外部环境看，随着世界制造业中心向我国转移的趋势发展，对我国发展以劳动密集型产业发展具有良好的前景。

(二)城镇化目标、步骤。

1．提高人口城镇化水平。到2010年，城镇化水平力争达到47％以上，达到1998年世界城市化平均水平。到2020年，达到55．5％以上。2050年前后达到70％左右，初步完成我国城镇化过程。

2．完善城镇结构体系。逐步形成以大城市为中心、中等城市为骨干、小城市和小城镇相结合的合理布局，现代交通、信息联结一体，功能互补的大中小城市网络体系。实施重点：一是强化三大城市群，加强长三角城市群、珠三角城市带、京津唐城市带的整合和发展。二是积极促进中部地区城镇化发展，着力构建中部中心城市(成渝、武汉、长株潭、西安、郑州等)，进一步强化区域中心城市功能的建设。

3．重视大城市数量的扩大和功能的提升。逐步形成现代化的基础设施和高效能的城市管理。积极培育具有国际竞争力的中心城市。

四、加快城镇化的政策选择

(一)农民工市民化。

我国农村进城务工经商的人数达到0．9---1亿。这些已成为城市第二、三产业就业者如果能够顺利的、毫无障碍的成为城市居民，每个人一般会平均从农村携带一到两个人口(配偶、孩子、老人)。因此，推进城镇化进程首先是如何把全国近1亿的农民工转变成市民。

(二)寻找或创造非农就业机会。

1．制造业是提高国家整体就业水平的基础。发展制造业是发展中国家摆脱贫困、发展经济的必经阶段。我国的制造业水平较低，面向全球化竞争，我国仍应该把振兴制造业作为战略重点。

2．重视产业集群的发展。制造业发展，其竞争力还在于产业组织形式，即产业集群的发展。

我国产业集群的形成与发展已有20多年历史，它对广东省珠江三角洲和浙江省的地方经济、城镇化发展产生了巨大的影响，然而产业的地理集中现象在我国长期以来未能被清晰地认识。近几年，学术界通过国际比较，发现原来我们所说的“块状经济”，其实就是国际上盛行多年的产业集群。

特别重要的是，在产业集群区中数量可观的中小企业提供了大量就业岗位，产业集聚为城镇化要素集聚奠定了基础。同时，产业集聚也带动了资本、技术等其他生产要素的集聚，并进一步推动交通、餐饮等服务行业的发展。产业集聚为城镇化提供了有力的物质支撑。同时，“产业集群”由于其基础设施规模效益和第三产业的连带发展，大大推进了城镇化进程。

各地区特别是中西部地区应从自己的实际出发，创造条件逐步形成能够体现和发挥自己优势的产业集聚，而不要把希望过多地寄托在其它地区的产业转移上。

3.加快城市第三产业发展。目前我国正处于工业化中期，第三产业与城市化相关性较低，第三产业发展滞后，如果我国第三产业从业人员的比重提高到发展中国家的水平，就可以创造9000多万个就业岗位。要下大力气打破城市第三产业的行业垄断行为和体制，加快改革开放步伐，对外资和民营企业开放，形成竞争态势，在用工上要取消户籍限制和对外地人员的限制，应在统一的劳动力市场中择优聘用，以加快大中城市、特别是特大型城市第三产业的发展。

4．大力促进非公经济发展。首先，为城镇的非公企业营造良好的投资经营环境。第二，改革现行的金融机制和金融政策，为民间投资的发展提供公平的金融服务。第三，打造特色产品，培育“产业集群”特色经济。

(三)政府定位与作用。

1．新形势下政府定位。城市政府的作用是提供公共服务。

2．正确处理政府引导与市场推动的关系。以市场力量为主导的城镇化进程不排除政府的作用，尤其在市场失效和城镇化的初期，以及城镇化超常规发展时期，更需要政府大力推进制度创新。现阶段政府可行的主要举措，一是改变户籍和各种城市管理制度，降低城市“门槛”，使人口行政性聚集向市场性聚集过渡。二是提高城市的经营效率和城市竞争力，使外延性城市扩展向内涵性城市拓展转变。三是通过产业扩充和产业聚集，使从政府造市向产业扩市的[上接第26页]但这两方面的变化并不意味着产业自主创新能力有了根本改善，因为在产业技术进步机制方面出现了变化，形成了关键技术来源于境外并在跨国公司内部循环的局面，尤其是外资企业“独资化”的趋势将加剧内部循环的情况，在此种情况下对自主创新能力的提升是通过“溢出效应”而产生影响的，而不是以引进技术和中外合资等形式来直接获取技术，“溢出效应”的大小主要取决于要素的流动性(如研发人员、技术信息等要素的流动)。这样，我国企业技术进步必须要提高“干中学”的能力，强化并形成由OEM向ODM转化的自学习机制，这对于习惯直接技术引进的企业在短期内还存在着不小困难。

3．如何进一步提高我国高新技术产品的国际竞争力。近年来，我国高新技术产业在许多方面发生了剧烈的变化：以进入国际产业分工大循环为特征的产业国际化，加工、组装环节比较优势和竞争优势的逐渐形成；技术进步特市场化机制转变。四是对城市中的生态环境与社会环境进行有力度的整治，促进资源型城市的产业转型和城市可持续发展。五是提高城市中的人均收入、人均福利、人均社会保障的水平，促进贫弱城市向全面小康城市的迈进。

4．大力推进中部人口大省的城镇化进程。一系列数据说明我国经济重心在沿海，社会重心却在中部。中部地区是推进城镇化、工业化最重要的地区，应是我国城镇化下一阶段发展的重点和突破口。要集中力量在中部省份，特别是在鄂、豫、皖、湘、赣等省大力推进城镇化战略，关键是要发展一批百万人口的大城市。应在大力开发西部、重点扶持东北老工业基地的同时，加大中央对中部地区经济发展的支持和政策的倾斜。

五、政策建议

(一)深化户籍管理制度改革，放开对农民进城的落户限制。

(二)深化就业制度改革，建立统一开放、城乡一体的劳动力市场。

(三)深化住房制度改革，大力推行廉租房政策。

别是技术进步机制的变化(主要是跨国公司研发机构的进入和民营企业蓬勃发展)；产业分工方式的细分化，产业所有制结构和地区结构的明显变动等。这一系列复杂、剧烈的变化，意味着我国的高新技术产业正处在阶段升级的变革之中，也意味着新形势下政府功能有效发挥和政策决策的复杂性。提升高新技术产业的国际竞争力是一个永恒的话题，问题的关键在于发现当前高新技术产业竞争力的薄弱环节和症结所在。

4．如何进一步多方面培育我国高新技术产品的新增长点。在我国高新技术产品出口结构中，严重依赖于计算机、通信、微电子等电子信息类产品，其他如生物技术、生命科学技术、航空航天以及材料类等产品合计出口占高新技术产品出口比例还不足5％。由于我国生物技术、生命科学技术、材料等高新技术产业还不成熟、产业化不足，在国际上竞争力还不强，使其出口增长缓慢，落后于高新技术产品出口总体增长

(四)深化教育制度改革，实行进城农民子女教育“国民待遇”。

(五)深化社会保障制度改革，将进城农民纳入社保范围。

(六)在产业发展政策上，积极引导发展劳动密集型的制造业和第三产业，以工业化促进城镇化。

(七)在行政区划政策上，根据经济社会发展需要，因地制宜扩展城镇规模。

(八)在区域布局政策上，突出中部的承东启西的作用，实现中部地区的崛起。

(九)实行土地政策创新，完善农村土地流转制度，强化城镇土地集约使用。

(十)深化投融资体制改革，积极探索多元化的城镇投资建设方式。

(十一)推动城镇信息基础设施建设，以信息化带动工业化和城镇化。

(十二)通过合理规划和技术创新，节约城镇资源消耗。

(十三)促进环境保护和生态建设政策的贯彻执行。

作者：国家发展改革委宏观院课题组 文章来源：中国经贸导刊

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