发展小城镇，是党的十五届三中全会提出的带动农村经济和社会发展的一个大战略。小城镇建设，不仅可以调整农村产业布局，开拓农村市场，加快农村经济发展，而且可以提高农村人口综合素质，改善生态环境，促进农村经济社会的可持续发展。然而在小城镇建设的实际过程中，人们在注重其外在的直接的经济效益的时候，往往忽视了其内在的间接的社会和环境效益，致使小城镇在发展过程出现了一系列的生态环境问题，影响了小城镇的健康发展。当前保护小城镇的生态环境，实现经济社会的可持续发展，使子孙后代有一个永续利用和安居乐业的生态环境，已成为时代的紧迫要求和人们的强烈愿望。

一、 城镇小建设的生态环境效应

首先，小城镇建设可以转移农村剩余劳动力，缓解城市的人口压力。据测算，当前，我国进入农村非农业和流动就业的将近有2亿劳动力，今后20年仍将有1.2-1.8亿剩余劳动力。如果这些剩余劳动力都进入大城市，则需新建50万人以上的大中城市近千座，这显然是不可能的。我国目前现有县级行政区2400多个，如果每个县级行政区重点发展3-5个中心镇，每个中心镇平均吸纳3万人左右，就可充分吸纳农村剩余劳动力，极大程度地缓解因农村剩余力大量涌入城市而给城市造成的人口、生态压力。

其次，小城镇建设可以节约农村非农业用地，优化农村自然环境。农民进镇，一般要节约土地20%-30%左右。特别是在小城镇中建设住房和公共设施 ，对于提高土地利用率将产生积极作用。一些小城镇的实践表明，在相等面积的土地上，经过科学规则和合理布局的小城镇与一般村庄相比，可以多出70%以上的使用面积。因此，发展小城镇可以有效解决我国农村人多地少的尖锐矛盾。

第三，小城镇建设可以控制农村人口过快增长的趋势，全面提高人口综合素质。人是环境中最为重要的因素。长期以来，我国农村人口的增长一直快于城镇人口的增长。数量庞大的农村人口不仅使劳动力与土地资源的矛盾日益突出，还影响文化、教育等事业的的发展，致使目前农村劳动力的整体科技文化素质普遍偏低，难以适应发展社会主义市场经济的要求。小城镇建设，可以吸纳越来越多的农村人口到小城镇集中居住，这样不仅可以促使农民逐步告别传统意识，把较高的人口增长率降下来，而且还将带动学校、医院、文化等设施的建设，使人们能够享有更好的教育、医疗和文化生活，从而提高人口的综合素质。

第四，小城镇建设可以提高资源利用率，有效地减少和防止污染。过去我国非农业产业的布局比较分散，90%以上分在自然村，形成了“村村点火、户户冒烟”的局面。这就带来了三大问题：一是企业“小而全”，难以充分利用社会分工，经济效益低下；二是占有耕地过多，与保护耕地这一基本国策相抵触；三是加剧了农村环境污染。小城镇建设，通过建立工业园区，不仅可以使乡镇企业向小城镇适度集中，改变农村乡镇企业布局分散的状况，节约土地资源，而且小城镇日益完善的水、电、路、气等基础设施也为减少和治理企业污染创造了条件。

二、 小城镇可持续发展的基本涵义及根本途径

可持续发展是我国社会主义现代化建设的基本方略。小城镇可持续发展的基本涵义就是在经济增长的同时要更加注重小城镇质量的提高，包括小城镇的生态结构质量、环境质量、建筑美学质量和精神文化氛围质量等方面，最终实现小城镇社会经济、生态环境的均衡发展。它要求小城镇的发展既要立足于小城镇发展的现状，又要着眼于小城镇发展的未来。因此可以说，小城镇可持续发展既是一种崭新的发展观，更是一种小城镇进步的行为准则。

实施小城镇可持续发展的根本途径是转变经济增长方式。经济增长方式是指在实现经济增长过程中，人的要素和物的要素的结合方式。它包括科技手段和管理手段两个方面。党的十四届五中全会提出了粗放型经济增长方式和集约型经济增长方式两种类型的划分方法。粗放型经济增长方式过分依赖对资源的粗放利用即资源的投入单纯以量的扩张为特征，而不注重技术开发和效益提高。这种经济增长方式虽然可取得一时之功。但对经济的持续发展却是十分有害的。例如我国的许多小城镇，无论它的地理环境如何优越，其物质容量和资源储存总有一定限度。如果不考虑这一点，只是一味的大量投入劳动力和大量消耗自然资源，非但不能有效地支持小城镇经济正常发展，而且很可能使小城镇经济的发展缺乏后劲。因为，人们的劳动在产生社会需要的经济成果同时，也会对人的生活和生产环境带来某些影响，产生生态效益。只有将经济效益和生态效益放在同等地位，优化组合各种生产要素，大力提高资源的利用效率，才能促使小城镇的可持续发展。因此小城镇要获得长久而持续的发展，必须变粗放型增长为集约型增长。集约型经济增长方式主要依靠科技进步和管理效益的提高来实现经济增长。集约型经济增长的基本要求是：推动科技进步、提高资源利用率、实现充分就业、改善生态环境。这与城市可持续发展的条件是一致的,它可以避免粗放型增长给生态环境带来的种种弊端,促使小城镇人口适度增长、资源合理利用、环境得到积极保护。

三、 当前小城镇建设中存在的生态环境问题

小城镇发展之初，远期发展规划未能跟上小城镇的步伐，有的甚至被忽略，更不用说生态环境规划，于是在发展过程中产生了一系列生态环境问题。

一是土地浪费比较普遍。小城镇是农村经济发展到一定阶段而形成的。在小城镇发展初期，许多地方对小城镇的功能、性质和定位认识不够明确。一味求大求全，盲目向外扩张，有的甚至放弃已经形成的旧集镇，重新征地建设，这样就使小城镇占用土地面积过大，造成土地资源的破坏和浪费，使农村人地矛盾显得更加突出。据资料显示，从1986年到1999年，每年小城镇建设要占用耕地150万亩，这其中5%闲置，40%属于低效率利用。

二是资源利用率不高。目前，我国小城镇建设中规划不够完善与不重视规划延续性的现象比较普遍，建设不能严格按照规则实施。同时，由于资金和其他原因，编制的规划未能付诸实施，致使重复建设较为普遍，小城镇的内部工业、商业、住宅等功能区分布不合理，相互混杂，因而使小城镇与小城镇之间、小城镇与村镇之间、小城镇与大中城市之间及小城镇内部各功能区发展不够协调，各自为了发展互争资源的问题比较突出，对资源的合理开发和有效利用不够，有的地方已经造成生态的严重破坏。

三是环境污染相当严重。支撑小城镇经济基础的是乡镇企业。而目前我国乡镇企业大多以原料开采、冶炼及简单的加工制造业为主，对环境的污染相当严重。“全国乡镇工业污染源调查公报”显示，乡镇工业主要污染物在全国工业污染物排放总量中均达到或超过半数，成为我国环境的突出问题和影响人体健康的重要因素。部分地区的乡镇企业甚至对环境造成了毁灭性破坏。另外，现在一些大中城市正在将大量有污染的工业向小城镇和农村转移，因此，小城镇面临的环境问题将会更加严峻。

四是基础设施相对滞后。在小城镇发展之初，将较大的精力和资金用在办厂、盖房和建市场上，而对小城镇的水、路、电、气等基础设施及文化、教育等社会公益设施则很少考虑，致使小城镇的功能不完善，特别是缺乏完备的城镇污水、垃圾处理设施，给周边环境造成很大的污染负荷，使小城镇的环境质量大幅度下降。

五是环境监管不力。在小城镇的发展上，很多地方都不同程度地存在着重建设、轻管理的倾向，有的地方小城镇已发展到相当规模，但在小城镇的管理上仍没有专门的机构、专业的队伍、必备的设施以及相关的法律制度，致使小城镇的管理特别是环境卫生的管理比较薄弱。加之，小城镇人口以进城居住、经营、打工的农民为主，他们的思想观念、生活方式和卫生习惯还需要一个相当长的适应和转变过程。因此，就目前大多数小城镇的环境卫生状况而言，脏、乱、差的现象比较普遍。

四、 实现小城镇可持续发展的若干措施

（一）增强环保意识，提高对小城镇可持续发展重要性和紧迫性的认识，是实现小城镇可持续发展的思想保障。小城镇建设只有做到经济、社会和环境效益的高度统一和协调，才能健康有序发展。这就要求小城镇的决策者、建设者和管理者要高度重视小城镇的生态环境问题，将生态环境保护贯穿于小城镇的规划、建设和管理之中，围绕建设生态小城镇这一目标，采取切实有效措施，尽量避免和克服短期行为，防止片面追求经济效益而造成资源和环境的破坏，影响小城镇今后的长远发展。同时，要注重加强对小城镇居民的教育，采取多种形式、多种渠道，着力培养小城镇居民的环境意识、卫生意识、法律意识、社会公德意识，增强人口综合素质，为小城镇的可持续发展提供强大的人力、智力支持。

（二）确定以生态小城镇为发展目标的规划原则，坚持“规划一张图、审批一支笔、依据一个法、建设一盘棋、管理一条龙”，以法律规范的强制力来监督小城镇规划的实行，这是小城镇可持续发展的制度保障。粗放型经济增长的小城镇建设，常常会由于缺乏长远规划或规划缺乏科学性，给小城镇建设带来很大盲目性，导致小城镇的人口、资源、环境各不协调，从而影响到小城镇的可持续发展。为改变这一状况，必须使小城镇建设在规划科学化、法律化、适度超前化的前提下，以法律规范的强制力来监督小城镇规划的实施，从而为小城镇可持续发展保留后劲。在小城镇总体规划中除着重考虑经济发展目标、城镇发展方向和用地规模等因素外，对小城镇的生态环境还应遵循以下原则：一是保护和改善生态环境原则。在修编新一轮小城镇建设总体规划的同时，要制定环境保护规划，加紧制定小城镇“十五”环保治理计划。二是合理布局原则。在一个小城镇里，功能区要有适当划分，区域内和区域间要用道路、公建配套及人为的、自然的生态环境来调节，形成生活和发展的空间。三是规模适度的原则。要根据地区人口密度、经济发展水平和后劲及其现有的城镇体系的布局、吸纳劳动剩余力等方面的情况，合理确定本地区发展小城镇的规划面积、人口数量和经济容量等。

（三）依靠科技进步，科学合理规划资源开发，是小城镇可持续发展的资源保障。粗放型增长的小城镇经济是一种“遍地开花”式资源经济。这种以乡、村为单位，画地为牢，滥采乱挖、采富弃贫地抢占资源型初加工项目的粗放型经济，虽然能够带来眼前的效益，但却是以牺牲小城镇的可持续发展为价代的。这种经济由于缺乏一个科学合理的资源开发规划，必然造成大量的人、财、物的浪费，造成小城镇资源开发年限的缩短，从而给小城镇的可持续发展带来困难。因此，小城镇必须依靠科技进步，科学合理地规划资源开发。科学技术是第一生产力。科技的发展可以创造新资源；能够使各类资源均衡协调，共融互生；还能够对缺短资源产生巨大的升值和提高利用率的作用。因此，要依靠科技进步，在条件允许的小城镇有计划地选择那些市场前景好的资源初、深加工项目，并加强管理，切实避免无序开采，杜绝和减少跑、冒、滴、漏，是能够充分利用资源优势，获得长久经济效益的。

（四）严格对小城镇企业的环境管理，建设具有超前意识的基础设施，是小城镇可持续发展的物质保障。粗放型增长的小城镇经济，重复投资、乱铺摊子，浪费现象极为严重。转变经济增长方式后的小城镇，则会加强对企业的管理，使乡镇企业相对集中和连片发展，以提高基础设施利用率，节约资金和土地。在小城镇建设上，要优先考虑基础设施建设，包括城镇供水、供电、供气等设施的完善以及排污设施的规划建设，尤其是小城镇污水处理、垃圾处理及管网等基础设施，要一次规划、分期建设，避免以后的重复建设。

（五）克服地域封锁、条块分割的弊端，鼓励区域联合，建立城乡一体的小城镇新格局，是小城镇可持续发展的空间保障。粗放型增长的小城镇经济，由于地域封锁，各自为政，导致产业结构雷同，产品缺乏特色，科技含量不高，以致于在竞争中失去优势，造成企业生产经营困难。为了改变这种状况，应鼓励小城镇走区域联合的道路。区域联合应包括两方面的内容：一是把地缘比较接近的几个小城镇联合起来，从而扩大信息交流，促使产业结构合理化。区域联合的目的是通过发挥地区优势，取长补短，优势互补，以提高区域经济的整体水平和长远效益。二是城乡一体化，即通过区域联合，促进城乡一体化，使小城镇的布局视野得到扩大，为小城镇的可持续发展提供更广阔的空间。

（六）发展环境资源市场，克服“环境无价”的偏见，改善小城镇生态环境，是小城镇可持续发展的环境保障。粗放型增长的小城镇建设，为了追求眼前利益，走的是一条先污染、后治理的路子，兴办了不少“污染企业”，明显地危害着小城镇的生态环境和人体健康，影响着小城镇的可持续发展。因此，只有建立生态型小城镇，才能真正提高小城镇生态经济效益，从根本上解决小城镇环境、资源、人口协调发展问题，实现小城镇可持续发展。而要建立生态小城镇，就必须加强对环境资源的管理，发展环境资源市场，依靠供求关系来调整环境资源价格。为此，国家可以在沿海较为发达的小城镇率先设立增值价值环境税；其次根据环境容量的大小实行容量消耗的差别价格政策；再次收取小城镇开发生态环境补偿税。这既可以在小城镇经济发展中提高环保意识，又可以为小城镇生态环境保护、建设和管理集聚必需的资金，从而实现小城镇的可持续发展。

作者：邓淑琴