党的十六大报告明确提出，统筹城乡社会经济发展，繁荣农村经济，加快城镇化进程，是全面建设小康社会的重大任务。在全面建设小康社会的新形势下，加快城镇化对于从根本上解决“三农”问题和促进城乡协调发展具有更为紧迫的历史意义。

一、要在农民进城政策上有大的突破，实行制度创新和深化改革

要富裕农民，必须减少农民，让农民进城，使农民变为市民。借鉴国际经验和根据世界经济社会发展历史规律，解决“三农”问题的根本出路在于加快城镇化，在于加快农村富余劳动力向城镇的转移。

(一)深化户籍管理制度改革，放开对农民进城的落户限制

户籍管理制度改革的最根本问题是保障公民迁徙和居住的自由。在加快城镇化的过程中，要逐步剥离其他各项附加制度，不断消除户口的物质化因素，恢复其本来的人口统计管理功能。为此，建议对省会以下的城市取消原有的户籍管理制度，放开对农民进城的落户限制，实行新的按居住地划分城乡人口、按职业确定农业与非农业身份的户籍登记制度，并用身份证管理制度代替户籍管理制度。对省会城市(包括北京、上海等)，要视具体情况，积极创造条件，逐步放开。不能一步到位的要实行类似于工作户口证方式的户籍管理制度，对进城农民的合法地位和迁徙权利予以承认和保障。

(二)深化就业制度改革，建立统一开放、城乡一体的劳动力市场

目前就业政策中的最大问题是，各地城市在用工等劳动就业制度中存在着名目繁多、程度不同的户籍限制条件和歧视政策(如同工不同酬)，实行地方保护主义和劳动力市场封闭政策，特别是行业就业条件中的本外地人员限制。要深化城镇就业制度改革，打破城乡就业壁垒，实行城乡统筹的就业制度。要取消各地针对农民工和外地人口制定的限制性就业政策，还农民工的合法权利，实行同工同酬(包括各种应有的社会保障和福利)。要建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场，实行城乡、本外地人员平等的用工政策。由统一开放的劳动力市场来竞争上岗，用市场机制配置城乡劳动力资源，提高资源的配置效率和劳动生产率。与此相配套，要建立就业信息市场和实行公开发布就业信息制度，以真正体现统一市
场的有效性和信息的公开性。

(三)深化住房制度改革，大力推行廉租房政策

一是要全面实行货币分房制度。二是所有住房一律进入市场，买房或租房不受户籍和身份的限制。三是改变目前城市土地使用收费制度，改为按年度征收。降低住房成本和价格，便于大多数居民(包括一部分积累了一定收入的进城民工)买得起房。四是由政府投资建设大量的廉租房，制定月房租，使城市低收入且住房困难的职工和进城打工收入不高的农民租得起房住，这是降低农民进城“门槛”的重要政策。要打破原有城镇居民的框框和居民身份限制，给进城农民以一样的待遇，实行统一的城镇廉租房政策。

(四)深化教育制度改革，实行进城农民子女教育“国民待遇”

加大力度改革现行的城镇教育制度，对进城农民子女教育实行与城市市民同等待遇政策，即所谓“国民待遇”，不应有歧视、排外、加收额外费用等现象和政策，以解决进城农民子女的教育问题。

此外，要对进城农民本身实行教育培训制度。一是推行农民进城就业前培训政策，要像义务教育一样，作为政府必须做的硬性任务，包括市民常识、行为规范教育和简单的技能培训，使之适应城市生活和具备能够生存下去的技能。二是大力发展职业教育和成人教育。积极鼓励具有初中或高中文化程度的进城打工的青年农民通过成人教育等方式继续接受职业中等或高等教育，以掌握更高的文化知识、专业知识和技能。

(五)深化社会保障制度改革，将进城农民纳入社保范围

在建立全社会统一的社会保障制度中，从理论上来说，应该包括广大农民；鉴于我国目前的实际情况和国家财力的可能性，可逐步到位，先暂不考虑在农村的农民社保问题，但一定要把进城农民纳入城镇统一的社保之中。即应建立包括进城农民在内的所有非农人口(在新的户籍登记制度下)的社保制度，同时执行与城市市民一样的低保政策，以解决“城市病”现象的发生和使农民因有了基本“保险”、在城里能呆得下去而不会“回流”，也为进城农民实行土地流转和未来进行农村土地承包制度的改革留下空间。

二、要在城镇扩展政策上有新的思路，突出市场导向和产业支撑作用

在新形势、新情况下推进城镇化，在城镇扩展政策上要有新的思路，要以市场为导向，突出发展产业和解决就业的重要性，建立城镇扩展的产业支撑体系，扩大就业岗位，吸收更多的农民转移到城镇。

(一)在产业发展政策上，要积极引导发展劳动密集型的制造业和第三产业，以工业化促进城镇化

中外大量文献研究证实，工业化是城市化的产业基础，城市化是工业化的结果，第三产业是工业化的产业升级，是城市化推进的内在要求和重要力量。在今后的产业发展战略及产业政策制定上，要充分考虑我国人口众多、劳动力富裕、就业压力巨大这一国情，首先是大力推进工业化。另一重要途径是发展第三产业。

在城镇的产业发展定位上，要有所区别，体现特色，避免产业的雷同和产品的低水平恶性竞争。我们认为，从总体上来说，大中城市及特大城市的卫星城或郊区应侧重发展劳动密集型制造业，这是带动农民进城和农村劳动力转移的主要力量；特大城市特别是北京、上海、广州等超大城市应侧重发展高、精、尖制造业、高新技术产业和第三产业，特别是现代服务业；小城市或小城镇应侧重发展推动农业产业化的农副产品加工业、小规模轻工业和致力于本地区商贸流通、为农业生产社会化的专业化服务(包括产前、产中、产后)、政治文化等的第三产业。但具体到每个城镇究竟发展什么产业，要以市场为导向，辅之以必要的产业政策引导，也要尽可能避免同一层次城镇产业发展的过分雷同与重复。

(二)在行政区划政策上，要根据经济社会发展需要，因地制宜扩展城镇规模

加快城镇化，要切实根据区域经济发展、产业集聚、规模效应的需要和城镇化的进程，以市场为导向，制定和实施积极、稳妥的行政区划政策。

在特大城市以上或省会城市(包括计划单列市)，重点是实行城市郊区化和郊区城镇化政策，发展卫星城市，撤县、市改区或及邻近县市划归为区，扩展特大城市的规模与功能，以发挥中心城市的辐射和带动作用。卫星城可有不同类型：一类是综合型卫星城；二是有重点产业的卫星城，像工业、金融、文化、科技等，形成与大城市分工协作的整体；三是增加就业型卫星城，因吸纳众多人口而带动了对这些人口服务的多种服务业的发展，增加了就业机会。

在中等城市以上或地市级城市，重点撤地建市，改临近的县或县级市为区，将其扩展建成现代人口标准(规模)的大城市，形成产业集聚和人口集中，充分发挥大城市的规模效应和聚集效应，扩大对其市域内的县城及建制镇的带动作用。

在小城镇或县城，重点是合并乡镇，扩大县城、建制镇或中心镇的规模。有条件的，应使之成为大中城市的功能性、承接性城镇和过渡带，而不是一般性的“孤岛”或“飞地”；没有条件的，也要发展有地方特色和有产业支撑的中心镇，扩大目前县域的城市化规模，并相应地减少县城数量，根据各地不同情况，使之成为现代人口标准(规模)的中小城市，但仍叫县城，即县级中小城市；并取消目前各地的县级市，改叫县城。县城下辖几个小城镇(即中心镇或建制镇)，合并目前县以下的乡、镇为小城镇，并相应减少乡镇数量。由此，形成村一小城镇一中小城市(县城)一大城市(地级市)一特大城市(省会城市、计划单列市)的现代城镇体系，以适应加快工业化和城镇化步伐的要求，特别是适应工业产业集聚、第三产业发展和城市规模效应、辐射带动的要求。同时，也可以减少农村的行政机构及其财政开支，减轻农民的负担。从而，双管齐下从根本上解决“三农”问题(即一方面加快城镇化，减少农民，从根本上解决“三农”问题；另一方面，减少农村行政机构，也从根本上减轻农民负担)。

(三)在区域布局政策上，要突出中部的承东启西的作用，实现中部的崛起

在东部，以扩散型城镇化为主，采取“网络带动、整体推进”的区域布局模式，主要是发展大城市群、大都市带，个别城市(如北京、上海、广州等)和地区(如江苏、浙江、广东等)应向国际性大都市和城市群的国际化方向迈进，提高现代化建设水平；小城镇向卫星城方向发展。

在中部，走集中型城镇化与扩散型城镇化并进的道路，采取“轴向扩展、点面结合”的区域布局模式，主要是发展大城市和特大城市，包括省域中心城市和地方中心城市，以大城市和特大城市为主，以中等城市为辅，进一步强化跨省区中心城市和地方中心城市的辐射
带动作用。

在西部，走以发展大、中城市为重点的集中型城镇化道路，采取“以点为主，点轴结合”的区域布局模式，主要是发展中等城市或地级城市，改造现在中心城市和培育新的经济中心城市，使之成为西部资源开发和工业发展的主要力量。

区域布局政策的重点在于中部，因为只有中部的崛起，才能承东启西，才能东西互动。

三、要在城镇建设政策上有新的举措，探索多元化方式

(一)实行土地使用政策创新，完善农村土地流转制度，强化城镇土地集约使用

据统计，我国各类城镇人均建设用地分别为，特大城市75平方米、大城市99平方米、中等城市105平方米、小城市132平方米、建制镇149平方米；而村庄人均用地为168平方米，比城镇平均用地多出60平方米。也就是说，城市规模越大，土地集约利用程度越高，占用土地越少。另有统计认为，如果3．5亿农民“农转非”，可节省3000多万亩土地。从理论上说，从农村转移到城镇人口所腾出来的土地完全可以满足城镇化的需要，而且应当有所节约。

从农村土地使用政策来说，一是在前文所述的以农村“土地”置换城镇“保障”的基础上，积极推行土地流转制度，使进城的农民永远成为市民，不再成为“两栖动物”，从而不再占有在农村的宅基地；二是将转移到城镇的农民宅基地和农业建设用地及时复垦整理，使之成为耕地。在这一过程中，要加强管理，规范操作，完善土地流转制度。要在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照自愿、有偿的原则，依法进行土地使用权的合理流转，杜绝撂荒。积极鼓励离乡进城农民将原承包的土地使用权有偿转让，既可作为进城定居、社会保障基金或创业的启动资金，又利于加快土地向种田能手集中，推进农业规模经营。此外，要鼓励农业人口向村镇适度集中，严格控制分散建房的宅基地审批；对一些农村新增人口的居住用地主要通过进城农民的宅基地的置换和转让取得。

从城镇土地使用政策来说，充分运用地价和土地租税费政策，促进城镇建设用地的合理配置和集约使用。一是不能实行侵占大量耕地“摊大饼”式的发展模式，而要采取高度内涵式与合理外延式相结合的发展方式，提高城市闲置用地利用率，使土地使用高度集约化，充分利用高层空间和地下空间，提高土地单位面积的效益，尽可能减少对耕地的占用。二是加强对乡镇企业用地的管理，研究制定优惠政策，鼓励乡镇向有一定规模的建制镇或县城的工业区集聚。减少或控制小城镇在城镇化体系中的比重，以减少对土地的使用和耕地的占用，充分发挥大中城市的聚集效应和规模效应。三是鼓励工业区和新建小城镇、小城市向非耕地地带发展。四是为节约用地，提高土地使用效率，要扩大土地有偿使用范围，推行招标拍卖供地方式，开征土地空置税和超过一定年限没收土地使用权，并在可能的城镇提出城镇用地产出效率考核指标。五是加强土地产权制度建设，严禁在农民用地转为城镇建设用地过程中地方政府和有关企业对农民利益的侵犯。

(二)深化投融资体制改革，积极探索多元化的城镇投资建设方式

一是改革城市财政支出结构，减少和取消竞争性项目的投资建设，把财政支出的重点放在基础设施、公用事业及公益性项目上，并充分发挥财政投资的杠杆作用，通过部分投资、贴息、信贷担保和减免税等多种方式来吸收全社会投资；同时，加大中央财政或省级财政对一些落后地区城镇化建设的转移支付。二是实行基础设施和公用事业项目投融资方式多元化，包括财政投资、银行融资(特别是政策性银行的低息贷款)、证券融资(成立股份有限公司上市发行股票，成立市政投资公司发行公司债券)、项目融资(BOT、TOT等)、利用外资和吸收民间资本投资(关键是扩大对外商和民营企业的开放)等。三是通过土批租、拍卖经营许可权等城市有价资源和无形资产的经营，使城市在经营中发展。但值得注意的是，过度依赖于出让土地和征收各种费用，将导致房价上涨，提高了农民进城的门槛，这与加快城镇化是背道而驰的。四是加快投融资体制改革和金融体制改革，允许城市发行市政建设债券，并建立相应的偿付机制和加强管理监督。五是稳步推进市政公用事业的价格改革，建立适应社会主义市场经济的城镇基础设施建设费用补偿机制。六是出售部分国有资产和征收城市建成区的土地地租，用于建立覆盖城镇全社会的社会保障基金。

(三)加大城镇信息化政策的引导作用，推动城镇信息基础设施建设，以信息化带动工业化和城镇化

工业化是城镇化的基础，加快城镇化，必须加快工业化；而要加速实现我国的工业化，必须走新型工业化道路，以信息化带动工业化。大力推进城镇信息化，一是积极推进信息技术在城镇经济和社会各个领域的应用，实施一批信息化重大工程；二是要加强现代信息基础设施建设；三是大力促进电子商务和电子社务(社区服务)的发展。数字化、网络化技术在城镇工作中的广泛应用，为提升城镇功能和推进城镇信息化创造条件。

四、要在可持续发展政策上有严格的规定，加大贯彻执行的力度

加快城镇化，也要走绿色城市化道路，实行可持续发展的城镇化战略。要树立以人为本的科学发展观，以创造良好的人居环境为中心，坚持可持续发展，加强城市环境保护，全面提高城镇生态环境质量，实现人、社会、自然的和谐持续发展。

 (一)通过合理规划和技术创新，节约城镇资源消耗

一是要合理规划城镇人口规模，提高资源的共享度和集约化程度，充分发挥城镇的规模效应和集聚效应，走城镇集约化道路。二是要从严控制城镇扩张所需的耕地的占用，建立节约使用土地资源、水资源、能源的新机制，发展资源节约型城镇，特别是节水型城镇。三是我国是人口多、资源少的国家，要引导富裕阶层实行科学、合理的消费，避免资源的闲置、浪费和使用效率不高。四是要通过科技创新和政策引导，建立可持续发展的技术支撑体系。

(二)通过法律和经济手段，促进环境保护和生态建设政策的贯彻执行

一是企业的生产经营方式要由“末端治理”转向清洁生产。二是加强城镇环保基础设施建设。三是控制城镇污染，强化城镇环境污染综合治理。

文章来源：中国经贸导刊